陈军

党的十八届四中全会明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）等规范性文件对公益诉讼制度作了进一步的具体规定，但在试点过程中，存在着公共利益的界定模糊、举证责任不清晰等方面的问题，这些问题亟须认真研究并加以解决。

一、检察机关提起公益诉讼的现实困境

（一）关于公共利益的界定。由于公共利益涉及不特定的多数人，牵涉到正义、私权与公权的限度等，其中包涵了价值判断的因素。学术界对于公共利益内涵的界定也是众说纷纭，有的学者认为公共利益是指不特定多数人的利益，有的学者认为公共利益是一种抽象的公共秩序，有的学者认为公共利益是私人利益的一般化，还有学者认为通过正当法律程序即可形成被广泛接受的公共利益。就我国现行法律而言，从宪法到各实体法和诉讼法中都可以见到公共利益的条款，但却缺乏应有的具体界定，而且在不同的法律中公共利益的内涵并不完全一致。如《宪法》第10条、《民法通则》第7条、《物权法》第42条等法律条文的规定中都出现了“公共利益”一词，但都没有具体的解释。而《信托法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽对“公共利益”作了列举加概括式的规定，但两者规定的内容相差甚远。

（二）关于诉前程序。为了提高检察监督的效力，有效节约司法资源，《实施办法》第13条和第40条分别对民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序作了具体规定。从司法实践看，诉前程序不仅充分发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性，而且有助于调动其他适格主体保护公益的积极性。就试点情况来看，检察机关提起公益诉讼适用诉前程序还存在以下3个方面的问题：一是督促、建议的范围过窄。公益诉讼本就是要增加赋予不具有利害关系的主体以起诉资格，故对某一地的公害案件，理论上全国范围内符合法定条件的有关组织均有提起公益诉讼的权利。如果仅对辖区内的有关组织进行建议，范围过于狭窄。二是督促、建议的方式过于单一。目前规定的诉前程序可能无法达到督促所有的适格主体去起诉的效果，也就是说，不能够保证是在“没有适格主体或者适格主体不提起诉讼”的情况下，检察机关才提起的诉讼。三是诉前程序回复期限过短。《实施办法》规定，回复时间为一个月。然而对于被建议的有关组织而言，也可能没有充足时间认真进行调查评估，从而作出相关决定；对于被督促的机关而言，可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为。

（三）关于公益诉讼受案范围。根据《实施办法》第1条和第28条的规定，民事公益诉讼的试点案件范围是，“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”行政公益诉讼的试点案件范围是，“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”那么对此之外的其他案件检察机关能否提起公益诉讼？

二、检察机关提起公益诉讼制度的完善

（一）准确把握公共利益。要准确界定公共利益的内涵应注意把握以下5个方面：第一，公共利益的主体是不特定的多数人。公共利益不同于一般的多数人利益，其享有主体具有开放性。第二，公共利益具有基本性，是有关国家、社会共同体及其成员生存和发展的基本利益。第三，公共利益具有整体性，公共利益是一种整体性利益，其可以分享，但不可以分割。第四，公共利益具有发展性，会随着社会的发展变化而变化，也会随着不同社会价值观的改变而变动。第五，公共利益具有重大性，其涉及不特定多数人，涉及公共政策变动，涉及公权与私权的限度，代表的利益都是重大利益。综上，可以将“公共利益”界定为：由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益。要保障公共利益既不被滥用又受到合理保护，可考虑一方面明确公共利益的重要特征并进一步类型化，同时，通过立法机关和司法机关在具体案件中依据法律认可的表决程序和规则进一步类型化。

（二）完善诉前程序。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，不仅是检察机关开展公益诉讼的重要内容，也是公益诉讼制度价值的重要体现。针对试点中遇到的问题，可以从以下3方面对诉前程序进行完善：一是诉前程序应以所有适格主体为督促、建议对象。公益诉讼本来就不强调起诉主体与诉讼标的的利害关系，对于法律规定的有关组织，只要其符合条件，即有权提起公益诉讼，不宜以地域为限，而应以检察机关以外的所有适格主体为督促、建议的对象。二是实行以公告为主的多种督促、建议方式。在发现公益诉讼案件线索以后，检察机关应考虑通过在报刊、网络等社会媒体上进行公告，以实现对不特定的潜在适格主体的督促、建议。三是关于回复期限，应以2个月为原则，可根据具体情况适当缩短或延长。对于情况急迫，必须立即采取措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失的，回复期限可以为15日，甚至更短。而对于重大复杂，需要依法履行相应程序的，则回复的期限可以根据情况酌情延长。

（三）扩大公益诉讼受案范围。根据《实施办法》，民事公益诉讼的试点领域是生态环境和食品药品安全领域，而且生态环境领域仅仅限定在污染环境的违法行为；行政公益诉讼的试点领域是生态环境和资源保护、国有土地使用权出让和国有资产保护领域。笔者以为，对于民事公益诉讼的受案范围，除污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，也应当包含损害国家和不特定第三人的利益的行为。对于行政公益诉讼的受案范围，只要是行政机关不作为或乱作为的行为，造成了国家或社会公共利益损害的，都可以纳入行政公益诉讼范围。同时，由于社会处于不断变化发展的过程之中，还应设立一条“兜底条款”，比如“其他对公共利益造成重大损害的案件”，以防止法律的疏漏或滞后。但在适用这一条款的同时，要注意避免公益诉讼滥诉的情况发生。

（作者系固始县人民检察院党组书记、检察长）