信阳市农村改革试验办公室
中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。省委、省政府把此项任务列为2010年“十件实事”之一。信阳市作为河南省农村改革发展综合试验区，这一工作也是我们改革试验的重要内容和加快推进城镇化的重大举措。日前，我们针对农业人口转为城镇居民这一课题对部分县区进行了专题调研，并就有关政策进行了研究，情况如下。
一、我市鼓励农业人口转为城镇居民的主要做法
目前，我市农业人口转为城镇居民主要有两种类型，一种是由于城市化进程，耕地被整体征用的农民，简称失地农民；另一种是长期在外经商、务工，有稳定收入和固定住所的非失地农民（也包括升学、参军、投亲、婚嫁等），简称非失地农民。无论是哪种类型的农民，在办理农业户口转为城镇户口上均没有政策障碍，只要本人愿意，公安部门即可办理。
（一）对失地农民。农民土地被征用后，一般由政府统一为农民办理农转非手续（根据农民自愿）。如潢川开发区将规划区内的3700多农民全部办理了农转非手续。在解决失地农民农转非后的社会保障方面，主要有以下措施：一是集中安置。集中建设安置小区，解决失地农民的居住问题。平桥区到今年11月底，新建商业街9条，商住房2000多套，农宅1000多套，可以容纳居民7000多人。潢川开发区专门拿出500亩土地，交给所在的伞陂寺乡政府，按照“统一规划，农民自建”的办法，建成两层联体安置楼1000多套，达到失地农民一户一宅。二是帮助就业。各县区采取给优惠政策、放宽政策限制等方法，解决他们的就业。如浉河区对失地农民进行免费职业技能培训，一年提供三次到五次免费就业中介。潢川开发区要求辖区企业优先招聘区内失地农民，鼓励区内农民从事第三产业，并给予税费减免。三是落实社保。失地农民转为市民后，一般能够同步享受城市养老、医疗、失业、低保等政策。如平桥区在失地农民农转非后，通过三级审核、两榜公示的方法，把农村低保转为城市低保，提高了低保标准。
(二)对非失地农民。对于这类农民，各县区、开发区都放宽了户籍限制，只要有合法的购房合同、劳动用工合同或者符合婚嫁、投靠、大中专毕业留在本地、军转等条件，都可以到公安部门办理本地城镇户口，没有进入门槛。农转非后基本上纳入了城镇养老、医疗、失业保险和城市低保范围，子女可以就近入学，各项生活和保障条件与城镇居民基本没有区别。
二、目前农民对转为城镇居民的基本态度及其原因
从总体上看，目前我市农业人口转为城镇居民政策比较宽松，可以说没有任何障碍，但农民对农转非的态度并不积极，农转非主要集中在失地农民、升学、婚嫁，其他很少。还有一些农民虽然耕地被完全征用，但也不愿意转为城镇户口。主要原因有以下几点：
（一）叶落归根思想观念在农民心中根深蒂固。我国农民对土地有着特殊的情感，把土地作为安身立命之本，农村是生养之地，有朝一日还要叶落归根，即使是很多在城市的国家工作人员还有着退休后回农村养老终身的思想。因此，许多人虽然在城市安家落户，但却仍然不愿意因为转为城镇户口而失去农村集体土地所有权、承包权，即使因此享受不到市民待遇，生活面临一些困难，也再所不惜。在调查中发现，有些在外面已经是上千万元资产的大老板，依然不愿意放弃宅基地和土地承包经营权，对承包的土地寸土不让。
（二）国家各种惠农政策让人觉得农民更好。近年来，国家出台了一系列惠农政策，如种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴等。只要有了土地承包经营权，即使不种田也会永远享有这些补贴。新农合基本实现全覆盖，并且比城市医保交钱少。新农保正在试点推行，很快也会实现全覆盖，农民60岁以后不用交钱，就可以直接领养老金，而城镇人口则不行。农村中小学生全部享受“两免一补”政策，而城市中小学生只享受“两免”，没有“一补”。
（三）农转非后的各种市民待遇没有真正落实。调研发现，不少农民转为非农业户口后，只是身份上的变化。在就业上，主要是自谋职业，城镇医疗、养老保险、低保和失业保险等社会保障体系未能全部覆盖农转非人员，有些地方农民虽然转为城市户口，但在低保和养老保险等方面依然享受的是农民标准。在复退军人安置方面，有些地方并没有完全安置到位。
（四）退出集体经济组织难以得到应有补偿。农村土地承包法规定，农民全家迁入小城镇落户的，应当按其意愿保留其承包经营权；而转为非农业户口的，必须将其承包的土地交回集体经济组织。这就是说，只要拥有农村户口，就享有农村集体经济的一系列权利，包括土地承包经营权和宅基地等，就可以享受粮食直补等经济利益；而失去农业户口，拥有的集体资产所有权随即消失，建立在所有权基础上的其他经济权益也自动消失。因此，如果农民得到的利益不足以补偿因退出集体经济组织而造成的损失时，他们就不会退出集体经济组织，亦即不愿意转为城镇居民。
（五）现行的城乡计划生育政策有着明显区别。我国现行的计划生育政策明确规定，父母双方都是农业户口，生育第一胎为女孩，满足一定的条件，可以生育第二个子女。而城市居民则只能生育一胎。在同农民座谈会中了解到，80%以上的农民将这一条作为重要考虑因素。
（六）我市农村人口在本地城市生活有宽松政策。我市目前对农村人口在城市生活政策比较宽松，没有户籍歧视。很多县区专门出台了推进城乡一体化的政策，让农民在城镇生活与城市人几乎没有差别。在子女就学方面，农村中小学生可以在城市就近选择入学，并且同样能享受到“两免一补”政策，有的还专门开办了针对农民孩子的优秀班如“鸿志班”等，各种费用全免，连生活费也不用交，比城市孩子更优厚。在社会保障方面，像养老保险、医疗保险，平桥区规定农民可以自愿选择城市标准或农村标准。这些政策让农民觉得，当农民没有什么不好，当市民没有什么更好。
三、农民难以转为城镇居民对农村改革试验的影响
作为全省农村改革发展综合试验区，《方案》明确提出，要加快推进户籍制度改革，使在城市稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。我市是一个劳务经济大市，已经实现稳定就业和居住的农民数量较大，但真正转为城镇居民的很少。它对农村改革试验的影响主要表现在以下四个方面：
（一）影响农业效益的提高。首先是生产规模难以扩大，在城镇居住的农民不能转为城镇居民，农民数量就不会减少，就会继续承包耕地，维持着家庭小规模的农业经营，使得土地规模经营难以有效扩大。其次，由于农业的比较效益较低，农民把种田作为副业，只是在农忙季节返乡耕种，投入减少，管理粗犷，生产效益得不到提高。
（二）影响生产要素的集聚。由于生产规模难以扩大，效益难以提高，制约了农业的发展空间，资金、技术、人才、机械等各种生产要素就难以向农村聚集。
（三）影响生活水平的改善。相对于城市，农村各种保障服务水平都比较低，如低保，农业人口低保每人每月60元，而城镇居民则是180元，医疗保险、养老保险同样差别很大。农民不转为城镇户口，就不会作为城镇居民进行登记、管理、服务，不能享受城市医疗、养老、就业、低保等社会保障，同时许多政府服务需要回到农村去办，很不方便，造成人力、财力浪费。
（四）影响城镇化的进程。具备条件的农民不能转为城镇户口，就不会退出农村承包的耕地，放弃农村住房和宅基地，就不能真正成为城镇居民，城镇就难以真正留得住农民，农民也就难以真正在城市长期生活、就业和消费，城镇化率就难以提高，最终影响整个城镇化进程。
四、鼓励农业人口转为城镇居民的政策建议
目前，各地在户籍制度改革方面主要有两种做法，一是统一城乡户口登记制度，取消农业与非农业户口划分，统称为居民户口；二是出台政策，鼓励支持有条件的农民转为城镇居民，即农转非。信阳市是一个欠发达的农业大市，农村人口众多，而且公共财力有限，前者容易在政策上产生一些问题，一是养老、医保、低保、失业保险等难以支撑，会引起新的不公平；二是复退军人难以安排，《兵役法》规定，家居城镇的义务兵退出现役后，政府要安排工作或给予一次性经济补助，全市每年义务兵上万人，安置问题将是一个大难题；三是计划生育的管理问题。而且对我市而言，取消二元户籍限制，实际意义不大。因此，我们建议重点搞好鼓励农民退出集体经济组织，转为城镇居民工作，并提出如下政策建议：
（一）出台覆盖所有农转非人员的社会保障政策。农民对转为城镇居民最大的担忧就是就业、就医、养老等社会保障问题。而现阶段，由于我市目前尚未建立统一覆盖城乡的社会保障体系，参加城镇医疗保险、养老保险与农村相比成本过高，农民存在后顾之忧，普遍担心老无所养、老无所医。特别是有些已经转为城镇居民的农民，并没有享受到城镇的社会保障，有的依旧享受的是农村水平，有的则是两不管，影响了农民的积极性。建议出台文件，将农转非人员全部纳入城镇社会保障，享受城镇养老、医疗、失业、最低生活保障，让有条件农转非的农民感到踏实。集体经济组织在分配集体资产时，应当预留农转非人员社会保障基金和就业基金。对整建制农转非人员，允许农村集体资产按一定比例补交社会保险。可以按照工业城刘洼村经验，在集体土地被征用时，留足部分土地建设厂房，收益用于缴纳社会保险资金。亦可通过财政投入、农村集体资金注入、土地补偿费等，建立农转非支持保障资金，专门用于解决农转非人员的社会保障、就业等相关问题。
（二）制订农民退出集体经济组织的补偿政策。农民作为农村集体经济组织的成员，对土地等集体资产具有所有权，农民转为城镇户口，就意味着要永远放弃自己所拥有的那部分集体资产，政府或集体经济组织应当给予其应有的经济回报，这样才有利于鼓励有条件的农民退出集体经济组织，进行农转非，有利于实现农民的有效转移。对农转非人员可以根据本人意愿，在一定期限内保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让，或者按照当地土地征用价格对农转非农民进行补偿。
（三）探索出台农民宅基地换房换社保政策。现行的农村宅基地制度是制约农民农转非的另一个重要因素。集体对宅基地拥有所有权，农民对宅基地拥有使用权，不准流通，但却可以无限期使用，这种制度让农民有了不要白不要的心理，闲置的宅基地难以收回，农民多年积累的房屋财产不能顺利变现，即便进城定居也难以舍弃在农村的房产利益。可以探索让农民的宅基地在城市换经济适用房，或者换社保，让农民宅基地的价值得以体现。
（四）完善农转非人员稳定就业和失业保障政策。要制定专门政策，建立专项基金，切实搞好对农转非人员的就业保障。对自谋职业的农转非人员给予税费减免，提供政策支持，要对农转非人员开展专门培训班，提高劳动技能，增强就业能力，搞好就业指导，将失业农转非人员及时纳入失业保障和最低生活保障，对特困人员及时进行救助，确保农转非人员的生活不出现大的困难。
同时，要加大政策宣传力度，真正把各种优惠政策宣传群众中去，把各种文件分发群众手中，让群众了解政策、把握政策，自觉农转非、积极农转非。
