向炜

摘要：党内监督与人民监督相结合，是发展全过程人民民主、健全党和国家监督体系的核心课题。本研究报告基于对河南省信阳市创新实践的深入调研，系统分析了信阳市以基层民主示范点建设为载体，推动“两个监督”深度融合的实践路径、运行机制与综合成效。

研究表明，信阳市通过构建“民生实事项目人大代表票决制”、标准化“人大代表联系群众机制”、数字化“基层小微权力监督平台”及开放式“基层巡察监督”四大支柱体系，成功将党的集中统一领导与人民群众广泛有序参与有机结合，形成了权责清晰、环环相扣的民主决策与监督闭环。其实践有效解决了大量群众急难愁盼问题，提升了基层治理的精准性与公信力，显著增强了人民群众的民主获得感与政治效能感，为破解基层监督碎片化、形式化难题提供了系统性的“信阳方案”。

本报告在总结成效的同时，亦客观剖析了当前在机制衔接、能力匹配、技术赋能与制度保障等方面存在的深层挑战，并据此提出构建“融合式民主监督”新生态的系列对策建议，旨在为信阳市及全国类似地区持续深化基层民主政治建设、将制度优势转化为治理效能，提供可复制、可推广的理论参考与实践蓝图。

一、研究背景与意义

党的十八大以来，健全党和国家监督体系被提升至前所未有的战略高度。习近平总书记强调，要“把党内监督和人民监督结合起来”，这深刻揭示了我们党对执政规律和历史周期率的科学把握，为完善中国特色社会主义监督体系提供了根本遵循。党内监督作为党的自我革命的关键一环，体现了刀刃向内、永葆先进性的政治自觉；人民监督则展现了“让人民监督政府”的民主本质，是全过程人民民主不可或缺的组成部分。两者相辅相成，统一于确保权力为人民所用的根本目标，共同构成了跳出历史周期率的“两个答案”，是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心引擎。

信阳市作为地方实践的先行者，深入践行全过程人民民主理念，积极探索党内监督与人民监督在基层有效贯通、深度融合的创新路径。信阳市以基层示范点建设为抓手，通过一系列制度化、平台化、常态化的实践，成功将党的集中统一领导的政治优势与人民群众广泛有序参与的活力优势相结合，使民主选举、协商、决策、管理、监督形成一个有机整体。信阳市人大及其常委会作为地方国家权力机关，在其中发挥了关键的桥梁与制度载体作用，通过人大代表票决制、联络站、基层巡察等创新，使“民主”二字贯穿基层治理的全链条，为解决监督力量分散、监督渠道不畅、监督实效不足等基层治理难题提供了宝贵的“信阳经验”。

系统研究信阳市的创新探索，具有重要的理论价值与现实意义。在理论层面，信阳实践生动诠释了党内监督与人民监督相结合的内在逻辑，即党内监督为人民监督提供权威保障和制度通道，人民监督为党内监督奠定民意基础和精准靶向，二者统一于党的领导和人民当家作主。这丰富了全过程人民民主在基层监督环节的理论内涵，为构建贯通协调的监督体系提供了鲜活的实践样本。在实践层面，信阳的探索直面基层监督的“最后一公里”难题，其经验对于推动全面从严治党向基层延伸、提升基层治理效能、增强人民群众的获得感与满意度具有直接的借鉴价值。

本研究聚焦于“党内监督与人民监督相结合”的信阳基层“民主实践”，旨在系统分析其发展路径、运行机制与创新价值。通过对民生实事项目人大代表票决制、人大代表联系群众机制、基层小微权力监督创新、基层巡察监督创新等核心实践案例的深入剖析，本文试图回答以下关键问题：信阳市如何通过制度设计将两种监督力量有机整合？其运行机制如何保障民主的真实性与有效性？这些创新实践对提升基层治理效能、巩固党的执政基础产生了怎样的实际效果？同时，研究也将直面当前实践中面临的困境与挑战，并提出前瞻性的优化路径，以期形成一套可复制、可推广的“融合式民主监督”模式，为全省乃至全国深化基层民主实践、完善党和国家监督体系提供坚实的理论支撑与实践参考。

二、信阳实践：基层民主监督的多元场景与运行机制

信阳市将理论逻辑转化为实践行动，在城乡社区创设了多样化的民主监督场景，形成了特色鲜明、运转有效的协同机制。

（一）核心机制：构建党领导下双向互动的民主渠道

信阳市实践的核心，在于打破自上而下单向管理或自下而上无序诉求的传统困境，构建起在党的领导下，民意上行与政策下行高效互动的双向通道。

“民情双达”机制（浉河区董家河镇楼畈村）。这一机制系统性整合了人大代表、村“两委”人员、党员代表、网格员等力量，组建专业队伍，以“一人包联16户”的方式嵌入基层社会网络。它的“双达”精髓在于：一方面，将党的政策、法规用方言、案例等群众语言“下达”，提升政策知晓率；另一方面，将收集的民情民意规范化“上达”，并纳入“四议两公开”和人大代表提案等正式治理程序。例如，通过该机制收集的养老需求，最终促成了区级农村养老助餐食堂的建立。这实现了民意收集与政治系统回应的制度化对接。

“开门纳言、清单治理”机制（市级层面）。信阳市主动将作风整治和民生事项的“选题权”交给群众，形成“群众点题”清单，并明确责任、限时整改、量化考核。从治理交通拥堵到增设充电端口，从整治殡葬乱象到加快不动产登记，清单内容直接源自民生痛点。这不仅是政务公开，更是将监督的启动权和评价权部分让渡给人民，使监督议题真正体现民主意愿。

（二）平台载体：打造全时段、零距离的民主监督站点

为了让民主监督触手可及，信阳市着力打造实体与网络相结合的“前沿哨所”。

人大代表联络站与监督岗。浉河区老城街道将位置最优、面积最大的办公室设为人大代表联络站，并建立每周二的“代表接待日”和“人大代表监督岗”制度。代表不是一年见一次，而是定期“坐班”，现场受理、督办群众诉求，实现了监督的常态化、现场化。从解决房产证“办证难”到协调电梯维修，联络站成为民主监督的可靠据点。

“小板凳会”与“星空夜话”。将正式的议事场所从会议室搬到院落、树下，干部和群众搬着小板凳围坐一圈，这种形式打破了物理和心理的距离感。在浉河区五里墩街道北京路社区，“星空夜话”成为化解老旧小区管理顽疾的利器，通过平等对话凝聚共识。这种非正式的柔性民主形式，往往能触及更真实、更细微的民情，是正式制度的重要补充。

线上“议事厅”。光山县长兴镇利用网络直播平台召开线上议事会，白天忙碌的村民晚上可以进入直播间，对村规民约的修订畅所欲言。这拓展了民主参与的时间和空间，特别是吸引了外出务工青年等群体的参与，体现了数字时代民主形式的创新。

（三）规则之治：激发内生性的民主契约精神

除了外部监督，信阳市更注重激发社区内在的、基于共识的自我约束力量。

“村民唱主角”修订村规民约。在光山县长兴镇村，村规民约的修订奉行“大伙儿提、大伙儿议、大伙儿定”的原则。经过线上直播、线下“板凳会”的反复讨论，最终形成仅有112字、朗朗上口的顺口溜式规约。内容从“常回家看看”到“红白事别攀比”，全部源自村民共同议定。当一位85岁老人主动“让地三尺”的邻里美谈被写入规约时，民主便孕育了崇高的道德风尚。这种从心底“长”出来的规则，因为承载着充分的民主合法性，而具有强大的生命力和约束力。

（四）协同闭环：形成纪巡联动与群众评议的民主压力

对于更复杂或涉及违纪违法的问题，信阳市推动党内专责监督与群众监督线索深度融合，形成强有力的监督执纪闭环。

巡察监督中的“边巡边改”。信阳市要求巡察工作站稳人民立场，将群众反映最强烈的急难愁盼问题作为优先方向。对发现能够立即解决的民生问题，迅速反馈并督促立行立改，让群众即时看到变化。这种“为民爱民”的巡察，成为党内监督与人民监督贯通协同的枢纽平台。

“收集—办理—反馈—评价”闭环。成功的协同监督，必须形成完整的工作回路。信阳市在多个机制中强调对办理结果的反馈和以群众满意度为核心的评价。无论是“清单治理”中的进度公开，还是代表联络站的“件件有回音”，抑或是巡察整改后的回访，都旨在让群众看到变化、参与评价，从而建立起持久的民主信任。

三、实践效能：民主获得感与治理现代化的双重提升

信阳市的探索，产生了具体而深刻的治理效果，生动诠释了民主监督的价值。

解决了大量群众急难愁盼问题。从为149户居民解决长达7年的房产证难题，到为6000多名社区居民改造老旧小区、疏通化粪池；从为农村老人建成幸福食堂，到整治“脏乱差”的公厕，监督结合的直接产出是一大批实打实的民生福祉。数据显示，2024年群众身边不正之风集中整治，推动解决群众急难愁盼问题19837个。

有效遏制了基层“微腐败”。通过畅通的监督渠道和纪巡联动，一些侵占集体资金、损害群众利益的“蝇贪蚁腐”被及时查处。这净化了基层政治生态，守护了群众的切身利益，让群众在正风反腐中感受到公平正义。

提升了公共决策的民主性与科学性。无论是民生实事的票决，还是村规民约的制定，或是具体治理方案的协商，都因为注入了充分的民主讨论和监督环节，而更加贴近实际、符合民意。这降低了政策执行的阻力，提高了治理效能。浉河区董家河镇楼畈村通过“民情双达”累计受理诉求提案256件，完成道路修建、农网改造等民生工程，就是例证。

培育了公民的民主素养与共同体精神。当村民为自己议定的村规民约而自豪并自觉遵守时，当居民通过“小板凳会”亲手参与家园改造方案时，民主就从一项权利内化为一种能力和习惯。这种参与感和获得感，极大地增强了社区认同感和凝聚力，为基层善治奠定了坚实的社会基础。长兴镇村村民自觉遵守简约办酒的约定，正是这种文明乡风的体现。

无论是“三资”管理还是民生领域监督，信阳市的案例都呈现出共同的民主逻辑：首先，以公开奠定民主基础。通过“监督一点通”、村务公开栏等渠道，强制性地将权力运行信息“晒”在阳光下，解决信息不对称问题。其次，以参与激活民主过程。为群众提供便捷、低成本的监督渠道（平台投诉、向村务监督委员会反映等），并将党内监督的触角主动向下延伸，去“打捞”沉默的民意。最后，以问责兑现民主承诺。对于发现的问题，党内监督机关坚决执纪执法，并通过下发纪检监察建议书等方式，倒逼主责部门整改、建章立制，将监督成果固化为长效的民主制度。这一系列案例证明，党内监督与人民监督的结合，不是简单的“1+1”，而是通过制度设计，让党的组织优势、纪律优势服务于人民民主权利的实现，让人民的监督力量支撑起党内监督的权威，共同编织了一张保障基层民主有效运转的“安全网”。

四、实践困境与挑战：民主监督深度融合的“堵点”与“难点”

尽管信阳市在推动党内监督与人民监督相结合方面取得了显著成效，但作为一种深刻的治理变革，其在深化过程中仍面临一系列结构性、机制性与技术性的困境与挑战。比如机制衔接不畅，“两个监督”的体系融合尚存缝隙；监督能力不平衡，主体间存在“民主素养”鸿沟；技术支撑不充分，数字民主存在“形式主义”风险；制度保障不完善，民主监督成果存在“可持续性”焦虑，等等，这些困境不仅制约了监督合力的最大化，也在一定程度上影响了基层民主的广度、深度与效能。

五、创新路径与对策建议：构建“融合式民主监督”新生态

针对上述困境与挑战，推动党内监督与人民监督从“相结合”走向“深度融合”，必须在坚持党的领导这一根本前提下，进行系统性、制度性创新。其目标是构建一个机制贯通、能力匹配、技术赋能、制度保障的“融合式民主监督”新生态，使民主监督真正成为基层治理中活态化、常态化、有效化的核心机制。

（一）健全协同监督机制：搭建制度化、程序化的民主对话平台

破解机制衔接不畅的关键，是将“协同”从依赖个人权威和临时动员，转化为刚性制度和标准程序。

建立“双向嵌入”的信息沟通与线索移送机制。在县级层面设立由纪委监委牵头，人大、信访、政务数据管理及相关民生部门参与的“监督信息协同中心”。制定《人民监督信息受理、甄别与移送工作规范》，对“监督一点通”平台、12345热线、信访、网络舆情等渠道中反映的涉及公权力运行的问题线索，进行标准化分类、初步核实和风险评估后，按程序移送纪委监委或相关职能部门处置。同时，建立监督处置结果定向反馈机制，对于实名反映或涉及群体利益的，在规定时限内通过原渠道或适当方式向反映人反馈处理情况，形成“民意输入—党内处理—结果反馈”的民主闭环。

固化“专责+专业+群众”的联合行动模式。在涉及重大公共利益（如重大集体资产处置、大型民生项目）的决策和执行中，强制推行“三方联审”或“三方见证”制度。即，由业务主管部门（专业）、纪委监委或审计（专责）、随机抽选或由相关群体推选的人民监督员（群众）组成临时性监督小组，对关键环节进行同步监督。将新县、息县等在“三资”整治中行之有效的“室组地+职能部门”联合监督模式，以清单形式明确适用于乡村振兴项目、教育医疗采购、养老社保资金使用等领域，实现联合监督的常态化、清单化管理。

强化基层民主监督组织的枢纽功能。出台《信阳市村（居）务监督委员会工作条例实施细则》，赋予其更明确的知情权、质询权、建议权。建立村（社区）监委与乡镇（街道）纪（工）委的“直通”报告机制，对监委发现的重大疑点问题，可直接上报。同时，由县级纪委监委牵头，对全市村（居）监委成员进行全覆盖、周期性轮训，提升其财务、工程、法律等方面的专业监督能力，使其真正成为扎根群众、联通上下的“民主监督前哨”。

（二）完善监督公开制度：以“全透明”滋养“真民主”

阳光是最好的防腐剂，也是最基础的民主养分。必须将公开从“选择性结果公布”推向“全过程权力透视”。

全面推行权力运行流程“可视化”。督促各级各部门，特别是乡镇（街道）和村（社区），将小微权力清单不仅“上墙”“上网”，更要制作成通俗易懂的“权力运行流程图解”（可参考长兴镇村将村规民约简化为112字顺口溜的经验），明确每个环节的责任主体、办理时限、所需材料和监督方式。在“监督一点通”平台开设“权力透视”专栏，动态公开重大决策的酝酿过程、项目资金的拨付进度、资产资源的交易状态。

深化“三资”及民生资金“精细化”公开。借鉴新县经验，将集体“三资”信息公示从“总额”细化到“每笔”。推动民生补贴、救助资金发放信息从“到村”公开到“到户”（保护隐私前提下可用户尾号等方式），接受受益群众精准核对。探索建立“村务公开直播”制度，定期由村“两委”和监委通过线上平台直播汇报财务收支、项目进展，并实时回应村民线上提问。

建立监督反馈社会公开“刚性化”机制。对于党内监督和人民监督发现的典型问题、查处的重要案件，除内部通报外，建立分级分类的社会公开制度。特别对涉及群众切身利益的问题整改情况，必须在问题发生地（如村、社区）的公开平台进行详细公示，包括问题描述、责任认定、整改措施、完成时限和最终结果，接受群众的再监督，让监督的每一个环节都经得起民主的检验。

（三）加强监督能力建设：赋能民主监督的“双主体”

针对能力不平衡问题，必须对监督的“供给方”（群众）和“需求方”（干部）同时进行赋能与塑型。

对领导干部：实施“接受监督意识”浸润式教育。将“自觉接受人民监督”纳入领导干部任职培训、党校必修课的考核内容。创新教育形式，组织干部旁听典型案例庭审、参加村（居）民议事会、担任“监督一点通”平台客服轮值，亲身体验监督视角。建立领导干部“公开履职承诺与评议”制度，年初公开承诺重点民生事项，年末接受由服务对象、监督员组成的评议团公开评议，评议结果与考核挂钩。

对人民群众：开展“有效监督能力”普惠式培训。由纪委监委、司法、农业农村等部门联合编制《群众监督实用手册》（图文版、音视频版），内容涵盖常见腐败识别、证据收集、监督渠道使用、自身权利保护等。结合“民法典宣传”、“乡村振兴夜校”等活动，开展“送监督知识下乡”活动。在“监督一点通”平台内嵌“监督微课堂”和智能咨询机器人，提供即时指引。

培育专业化、组织化的社会监督力量。探索建立“信阳市人民监督员库”，从“两代表一委员”、退休干部、法律工作者、会计师、热心网民等群体中公开选聘，经培训后颁发证书，在纪委监委组织下参与特定领域的监督检查、案件评议、制度论证等工作，提升人民监督的专业化水平。

（四）建设智慧监督平台：打造精准高效、人民友好的数字民主新界面

技术必须回归工具本质，服务于提升民主监督的质效与体验。

整合建设“信阳智慧监督大脑”。在现有“监督一点通”等平台基础上，由政府牵头，打破部门壁垒，制定统一数据标准，整合财政支付、社保发放、民政救助、工程项目、产权交易、公车管理等关键领域数据，构建全市统一的“智慧监督”大数据平台。利用人工智能模型，开发自动预警功能，如对异常支付、违规招投标、补贴重复领取等风险点进行实时扫描、自动预警，变“被动接诉”为“主动发现”。

创新应用区块链技术进行“民主存证”。针对重大民生项目决策、集体资产交易等场景，探索引入区块链技术。将民主决策的会议记录、投票结果、合同文本等关键信息上链存证，实现全过程不可篡改、可追溯，为后续监督提供铁证，也从技术上杜绝“事后补程序”的造假可能，增强民主程序的刚性与公信力。

坚决整治“指尖上的形式主义”，优化用户体验。开展数字化监督平台清理规范行动，坚决撤并功能重复、使用率低的“僵尸应用”。严禁将平台注册量、活跃度等作为硬性考核指标，重点考核通过平台解决实际问题的数量与质量。优化平台界面，开发语音输入、方言识别、一键求助等功能，照顾数字弱势群体。坚持线上线下融合，保留并强化实体公告栏、定期接访、村（居）民大会等传统民主渠道，确保民主监督的全人群覆盖。

（五）强化制度保障与文化建设：筑牢民主监督可持续发展的根基

健全监督者激励与保护制度。研究制定《信阳市实名举报与人民监督奖励保护办法》，设立专项基金，对提供重要线索、推动制度完善的监督者给予精神与物质奖励。严格落实保密制度，严惩打击报复行为，探索为重大风险举报人提供必要的法律援助和人身保护，解除人民监督的后顾之忧。

做实监督整改“后半篇文章”的问责机制。强化纪检监察建议、巡视巡察整改意见的刚性约束。建立整改情况“双公开、双评议”制度：既向党内公开，也向社会公开；既由上级部门评议，也由利益相关群众评议。对整改不力、敷衍塞责的，严肃追究主体责任和监督责任，确保民主监督指出的问题得到彻底纠治。

培育“监督即是参与，问责即是负责”的民主文化。通过持续的宣传教育和实践引导，在全社会塑造一种健康、理性的民主监督文化。让干部习惯在监督下工作，视监督为爱护和帮助；让群众敢于并善于监督，视监督为权利和责任。最终，使党内监督与人民监督的深度融合，不仅是制度设计的结果，更成为根植于信阳基层政治生态的一种文化自觉和行为习惯。

结论与展望：

信阳市的生动实践表明，党内监督与人民监督相结合，绝非权宜之计，而是发展全过程人民民主、巩固党的长期执政地位的固本之策。它通过一系列精巧而扎实的民主制度设计，将党的组织力、引领力与人民群众的创造力、监督力融为一体，成功地将“人民当家作主”从宪法原则转化为基层社区的日常实践。这条以民主为纽带、以为民为宗旨的监督贯通之路，不仅为信阳带来了山乡巨变，也为新时代破解基层治理难题、走好中国特色民主政治发展道路，提供了充满希望的方向与路径。

展望未来，信阳市的探索仍需在以下方向持续深化：强化系统集成，构建信息共享、行动协同的“大监督”民主格局；深化技术赋能，拓展全链条、可追溯的数字民主渠道；聚焦能力建设，提升干部接受监督的自觉与群众有效监督的能力；培育民主文化，营造“人人监督、人人受监督”的社会共治氛围。唯有如此，才能真正构建起一个机制贯通、能力匹配、技术赋能、制度保障的“融合式民主监督”新生态，为信阳乃至更广大地区的高质量发展和高效能治理，奠定最为坚实、最富活力的民主基石。信阳经验的可贵之处在于，它昭示了中国特色社会主义民主政治的实践逻辑：民主的生命力在于监督，监督的伟力源于人民，而将这两者有机结合并有效运转的根本保证，是党的坚强领导。这既是“两个答案”在基层的生动统一，也是中国之治优势在基层的微观呈现。

（本文为信阳发展全过程人民民主研究院2025年度研究课题《党内监督与人民监督相结合的基层民主实践研究》的阶段性成果。课题主持人：向炜）