□夏维禹

建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。其中，国内方面加强“数字治理生态”，国际领域加强“数字领域国际合作”，是推进数字中国建设的“两个环境”。“构建开放共赢的数字领域国际合作格局”“统筹谋划数字领域国际合作”“高质量共建‘数字丝绸之路’”“拓展数字领域国际合作空间……积极参与数据跨境流动等相关国际规则构建”等重要论断，为我国打开数字领域国际合作新局面指明了道路和方向。

数字领域国际合作是破解全球数字治理赤字的有力手段。目前，全球尚不具备统一规范的数字治理框架，各国在数字治理上缺少足够共识，相关规则孤立零散，无法形成有效治理模式与完整治理体系，数字治理赤字已成为人类社会共同面对的挑战。积极开展数字领域国际合作，有助于完善和维护以区域性机制为主的双多边数字经济治理机制，有助于促进各国资源共享、技术创新、市场开拓、政策协调，破解发展不平衡问题，对于挖掘全球经济复苏新动能具有重要意义。

一、以英美为例在数字领域最新政策研判

在全球数据跨境流动的背景下，英国、美国与中国在数据保护法规方面展现出各自的特色，共同构筑了一个复杂且多层面的数据治理体系。英国与美国通过实施《2023年数据保护（充分性）（美利坚合众国）条例》（亦称“英美数据桥”），确立了一套基于严格标准的个人数据跨境传输机制，确保了数据在传输过程中的充分保护。该机制不仅要求数据接收方通过认证，还强调了数据传输后的持续监督，这反映了英美两国在数据保护领域所展现的深入合作与高水准要求。

（一）英国数据跨境领域分析。英国在数据跨境传输方面的规定主要基于《通用数据保护条例》（UK GDPR）及其后续的演进。自英国退出欧盟后，尽管不再直接受欧盟GDPR的管辖，英国GDPR在很大程度上继承了欧盟GDPR的核心原则和条款，以保障数据保护标准的连贯性。

1.法律法规框架。英国的通用数据保护条例（GDPR）构成了数据跨境传输的核心法律框架，规定了所有处理个人数据的实体，在进行数据跨境传输时，必须确保目标国家的数据保护标准不逊色于英国本土。为达成此要求，英国采纳了多种机制，这些机制包括数据保护充分性评估、标准化合同条款以及具有约束力的企业内部规则等。

2.数据桥机制。尤其值得关注的是，英国与美国之间建立了名为“数据桥”的机制，即《2023年数据保护（充分性）（美利坚合众国）条例》（UK-US data bridge）。该机制使得英国企业能够向获得“欧盟-美国数据隐私框架的英国扩展”认证的美国组织传输个人数据，而无需实施额外的保护措施。此举显著简化了英美之间的数据跨境流程，推动了数据流动和贸易的便利化。

3.监管与执法。英国信息专员办公室（ICO），作为数据保护的监管机构，承担着监督通用数据保护条例（GDPR）实施的责任，并对违反条例的行为展开调查及执行相应的处罚措施。ICO通过发布指导性文件、执行合规性审计以及处理相关投诉等手段，致力于保障数据跨境流动的合法性与合规性。

（二）美国数据跨境领域分析。美国作为数字经济的强国，其数据跨境政策更倾向于促进数据的自由流通和市场竞争。尽管如此，在推动数据流通的过程中，美国亦实施了多项措施以维护国家安全和个人隐私权益。

1.法律法规框架。美国并未设立与欧盟或英国相类似的统一数据保护法规，而是采取了一系列分散的法律和法规来规范数据的跨境传输。这些法律涵盖了《澄清境外数据的合法使用法》（CLOUD Act）、《外国情报监视法》（FISA）以及各州的隐私法律等。这些法律共同构成了美国数据跨境监管的复杂体系。

2.限制性措施。尽管美国提倡数据的自由流通，但其亦采取了一系列限制措施以维护国家安全和经济利益。例如，《关于防止特定关注国家获取美国公民大量敏感个人数据及美国政府重要数据的行政命令》（即第14117号行政命令）明确禁止了“特定关注国家”及其相关实体接触美国公民的敏感个人数据和政府重要数据。该行政命令的颁布体现了美国在数据跨境传输方面的安全顾虑。

3.国际合作与协议。美国积极参与国际协议和合作，以促进数据跨境流通。例如，《美国-墨西哥-加拿大协定》中纳入了有关数据跨境流通的条款，目的是加强这三个国家间的数据自由流通。此外，美国亦与欧盟、英国等国家就数据跨境流通议题进行谈判与合作，致力于在保障数据安全与促进数据流通之间找到平衡点。

（三）新形势下可能面对的新挑战。从目前的形势看，美国将可能奉行激进的关税政策，对所有进口商品，包含数字产品征收20%关税，尤其对中国包括数字产品在内的商品征收60%关税，可能引发全球新一轮贸易战，危及全球经济稳定。据国际货币基金组织（IMF）在其最新报告中估计，如果发生新一轮贸易战，那么2025年和2026年世界GDP增速将分别降低0.8和1.3个百分点。美国一些政治势力认为，担任“世界警察”的角色使美国得不偿失，尤其在数字领域不愿承担全球领导责任。在WTO框架下不再支持数据自由流动，打压包括中国企业在内的其他国家的优势数字产业和服务，违背国际市场公平竞争原则与互联网开放共享精神，导致全球数字治理进程受阻。

二、新的国际形势格局对我国数字领域国际合作机遇大于挑战

（一）人工智能等前沿技术竞争将更加激烈。美国显著减少AI反垄断与合规监管，将威胁我国AI初创企业成长。有信息表明，美国将废除原有的AI行政命令，削弱反垄断限制，降低AI企业风险合规门槛，为其国内AI跨国公司的无序扩张铺平道路。曾经的“美国AI第一”持续威胁我国供应链安全。美国将有可能重提2019年发布的国家级AI战略，阻碍企业和个人向中国在半导体、AI及量子技术领域的投资，筑起更高壁垒。西方国家在数字领域对我国仍具包围之势。在科技领域，美国仍旧坚持与“发达民主国家”合作，并持续围绕“美国价值观和利益”推动建立人工智能国际标准，将我国排除国际治理话语权之外。

（二）我国与中东欧、东盟数字合作将进入窗口期。美欧人工智能监管分歧日益明显，为我国与欧盟在人工智能大模型与数字治理方面提供契机。美国反对欧盟通过《数字服务法》与《数字市场法》抑制跨国公司垄断，抬高大型平台合规门槛。如果美国将来将欧盟纳入最低10%关税范围，利用“301条款”反制欧盟针对美科技巨头的数字服务税，将阻碍美欧高科技公司投资与交流。由于欧盟数字立法布鲁塞尔效应带来的强监管与高罚则，2024年苹果、Meta、OpenAI纷纷表示人工智能大模型将撤出欧洲市场。美国放弃IPEF与资本回流政策将缓解我国与美国在东盟地区的竞争态势。美国将减少对东南亚数字基础设施投资。本次美国大选期间，当选的竞选团队就曾提到：“未来每个制造工厂、美国数据中心、每个半导体设施和装配线都应建在美国。”同时，东南亚承接美国制造业转移的角色将大为减弱。美国在中东人工智能投资存在不确定性，为我国提供了拓展机会。美国曾大力推进人工智能对外投资与捐赠，从目前的形势看，将来可能会有反转的变数存在。而中国在中东的影响力日渐提升，2024年11月13日沙特媒体大臣表示：“中国是沙特实现‘2030愿景’的关键伙伴，沙中发展高度互补，未来前景广阔。”

（三）我国将成为引领全球化下数字规则治理的关键角色。我国数字领域对外合作将有可能不得不从多边转向双边。美国则可能倾向于通过单边行动和双边安排来实现其目标，而不是依赖多边主义的全球化模式，包括对中国加征关税、对WTO规则持强烈批评态度。引发了其他国家的连锁反应，使我国在对外合作方面不得不重视对欧、对东盟、对中东等的双边谈判，地缘争夺局面更加复杂。对国际治理体系规则的挑战，为我国在联合国框架下引领全球数字规则治理带来机遇。2024年10月22日至24日，金砖国家领导人在俄罗斯发表《喀山宣言》，鼓励在人工智能领域开展国际合作，支持联合国在全球人工智能治理中发挥重要作用。2023年10月，我国提出的《全球人工智能治理倡议》仍旧主张联合国在人工智能治理中的主渠道作用。我国目前已成为全球人工智能治理的关键参与者，并切实成为全球化以及多边机制的有力支持者。

三、下一步举措

（一）应对挑战，围绕人工智能大模型抢占技术创新高地。一是高度重视人工智能大模型发展，完成2030《新一代人工智能发展规划》目标，推动AI大模型技术的产业化应用；二是推进新型算力生态基础设施建设，解决高端算力计算不可控、大规模高质量数据集少等问题；三是加强人工智能人才培养与基础研究，深化产学研合作；四是打造跨行业通用化人工智能平台和特定平台专业大模型，推动产业升级。

（二）抓住机遇，加快与中东欧和东盟数字领域国际合作。一是加强与欧洲人工智能治理规则对接。以构建人工智能前沿国际规则为契机，重点围绕欧洲数字立法强调的透明度和问责制框架、开放算法和数据共享等，加强规则对话，把握欧美分歧，推动与欧洲共同形成广泛认可的人工智能治理框架和标准规范，增强我国前沿数字规则全球话语权。二是迅速在欧洲布局人工智能大模型。充分发挥我国人工智能技术在智慧城市、智能制造、医疗健康等领域的先进应用，利用美国人工智能企业犹豫之机，迅速推进我国人工智能大模型技术和产品布局欧洲市场。三是及时抢占东南亚数据中心建设市场。开发符合当地语言文化需求的人工智能模型，加大在东南亚地区人工智能产业园投资力度，建立多维度人工智能安全与稳定对话机制。四是加快与中东人工智能全面合作步伐。响应沙特数字合作组织（DOC）于2024年2月2日第三届大会上发起的“生成式人工智能倡议”（GenAI）for All），毫不犹豫利用与中东的良好合作基础，抢占中东市场。

（三）承担重任，引领全球数字规则治理话语权。一是支持联合国，站稳多边主义立场。联合WTO其他成员方，利用WTO规则与美国就其普遍提高数字关税进行磋商；在WTO框架下就已经形成共识的议题加速立法，如电子支付、跨境电子商务、数据跨境流动等。二是加强区域数字经济合作交流对话。结合《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判进程和中新数字政策对话等双边机制，推动率先与新加坡等建立数据跨境流动互认机制，提高数据跨境流动安全监管体制的透明度、可操作性、可预测性。三是抢占人工智能高地。将我国主导提出的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》《“一带一路”数字经济国际合作倡议》《全球数据安全倡议》《全球人工智能治理倡议》《喀山宣言》的核心思想上升为国际条约，抢占人工智能全球治理话语权。

（作者系北京理工大学网络空间国际治理研究基地研究助理）