□向春玲

唯物辩证法是从系统的角度来看待社会的，认为社会是由多个要素组成的有机整体，强调系统与要素、要素与要素以及系统与环境的相互联系和相互作用。系统各要素之间保持相对的均衡与协调，系统就会呈现出良性的运行状态。反之，系统将会导致要素之间结构的失衡，从而呈现非良性的运行状态。我国已经从生存型社会向发展型社会转变，从以往注重经济发展转向“经济、政治、文化、社会、生态”五位一体全面发展。因此，我国全面深化改革必须坚持系统思维，谋求现代化发展各领域的协同推进。

党的十八大以来，党中央高度重视基层治理工作。各地基层治理实践取得了新的成就，为基层治理体系和治理能力现代化积累了好的经验。但是，在我国进入现代化建设的新阶段，基层治理出现了治理结构协同性不足、治理职责不够清晰、治理效能难以提升等方面的困境，这些困境是系统性的问题，给推进基层治理体系和治理能力现代化带来严峻的挑战。河南省信阳市面对基层治理的现实困境，大胆探索，勇于创新，在推进党建引领基层治理改革过程中，坚持全局观念和系统谋划，对标党中央政策，聚焦破解难题，构建了“指挥一体化、权责明晰化、条块协同化、数字流程化和考评系统化”的基层治理体系，在基层治理改革方面取得了实质性进展，正在形成基层治理新格局。

一、坚持党委对基层治理改革的系统性设计和整体性推进。习近平总书记指出，全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。当前，我国基层治理困境之一是系统各要素之间的协同性不够强，存在着部门之间和上下层级之间沟通不畅的问题。在社会治理主体结构中，党发挥着总揽全局、协调各方的核心作用。信阳市始终坚持党对基层治理改革的全面领导。首先，信阳市委发挥“顶层设计”作用。以系统性思维，聚焦现实问题，进行制度设计。从前期夯基垒台、立柱架梁、试点先行，到中期全面推进、积厚成势，再到后期系统集成、协同高效，市委进行了统一部署。方向目标清晰，战略部署明确，目前正在有序推进。其次，充分发挥县区党委“一线指挥部”作用，各县区抓统筹、聚合力，在落实市委、市政府改革统一要求基础上，因地制宜，走出各县区自身特色的改革之路。最后，乡镇（街道）党（工）委发挥“底线协同”作用，抓党建、抓治理、抓服务，使改革政策落地，同时，将改革效果及时向上级反馈，实现政令民情上通下达、事项处置快捷高效。另外，乡镇（街道）党（工）委加强对基层各类组织和各项工作的统一领导，村（社区）党组织发挥战斗堡垒作用，把党的领导贯穿基层治理改革的全过程，保障了改革的目标方向，实现了改革的高效推进。

二、优化系统主体结构，推进治理主体权责明晰化。系统是由若干要素组成的相互作用和相互联系的有机整体，系统要实现不断优化就必须重视系统各要素之间的关联性、耦合性和协同性。防止“头痛医头、脚痛医脚”，抓好全链条治理。针对当前基层治理存在的部门碎片化管理和各自为政的“孤岛效应”，信阳市基层治理改革以优化组织体系为重点，按照“规范分工、上下对应”的思路，构建“王”字型治理架构，实现各级组织各负其责、上下贯通、执行有力，把握好改革举措耦合性。首先，通过明确和规范县区党委、政府班子成员分工，同时，充分发挥县区人大、政协的作用，实现基层治理结构的优化和功能明确，同心合力促发展，做优县区“顶线”。其次，按照“综合性、扁平化”的思路，规范乡镇机构的设置，做实模块化改革，做强乡镇（街道）“中线”。最后，坚持“分岗明责、网格管理”，选优配强村（社区）“两委”干部队伍，推进网格化精细化服务，做实村（社区）“底线”。在三级组织分工明确基础上，加快推进市县社会治理中心、乡镇（街道）社会治理室、村（社区）网格工作站建设，将社会治理的重要事项“线上线下”协同贯通，做畅联动指挥体系“竖线”。

三、明确治理主体职能责任，推进系统结构的协同性。系统中不同主体和不同要素，都具有不同的性质，承担着不同的功能。只有各个要素都能有效发挥自身的作用，才能实现系统诸要素之间的协同发展和整体效应。乡镇（街道）是最基层的行政力量，负有属地管理的责任，但是一些管理权和执法权纵向上主要配置在县（市）政府司法部门，横向上又分散在政府多个部门，从而导致基层治理面临着“看得见的管不着、管得着的看不见”等职责不清的难题。信阳市以“一支队伍管执法”“政务服务就近办”“县乡协同事项联办”等“三项改革”为重点，推进重心下移、事权匹配、条块协同。第一，推进人员下沉，结合事业单位重塑性改革，抓好“减县增乡”、人员下沉。第二，推进职权下放，以县区部门赋能基层、更有效满足乡镇（街道）实际需求为出发点，依法下放管理权限。第三，推进县乡协同，构建“基层吹哨、部门报到”机制，赋予乡镇（街道）对协同事项的提请权、评价权，明确县乡协同事项的方式、运行流程、人员经费保障等，建立乡镇（街道）牵头、县区部门协同的联动机制。通过“三项改革”，为基层放权赋能，有力提升了基层治理的效能。

四、实施数字化治理，推进基层治理的系统化转型。人类社会已经进入数字化时代，数字治理强调治理主体的协同性、治理资源的共享性。数字技术赋予政府实现刀刃向内的系统化、协同化、整体性的改革。党的二十大报告指出，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。信阳市坚持以“让群众办事更方便、让政府管理更高效”的理念，把数字赋能贯穿基层治理全过程。首先，搭建“指尖办理、掌上问政”自下而上群众反映诉求的网格数据化平台，推动群众诉求在网格、村（社区）、乡镇（街道）三个层面解决。其次，整合党政各种资源，搭建自上而下高效精准指挥数字平台，减少管理层级，实现扁平化管理。最后，整合与“12345”热线横向联动为主要内容的数字平台，以流程数字化倒逼工作流程优化，推动群众和企业反映的“疑难事项”有效解决，提升基层矛盾纠纷多元化解的能力。

五、强化改革实效，推进干部考评的系统化。系统化改革需要对效果的系统化评估。针对干部考核容易出现的“单一化”和“考用脱节”等难题，信阳市成立专门的督查考核机构，将日常督查与多维考评、奖惩激励统筹融合，从工作实绩、责任担当、团结协作、领导能力、宗旨意识五个维度创造性地构建了“三评两比一综合”的系统化干部考核评价体系。“三评议”是指班子成员以团结协作为重点的互评；中层干部以领导能力为重点的考评；“两代表一委员”从宗旨意识、服务意识方面进行考评。“两比较”是以工作实绩、责任担当为重点，进行上下级、单位同级两个方面比较。以“三评议”“两比较”综合考量干部在“抓经济促发展、抓治理解难题”等方面的素质和业绩，作为评优评先、选拔任用的重要依据。系统化多维度的干部考核机制，极大激励了广大干部和党员干实事、干好事的积极性，也提升了党员干部的服务能力和治理能力。

（作者系中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师）

（原载于2023年8月24日《法治日报》05版）