本报记者 姚广义 李浩
“66票赞成，0票反对，0票弃权。”2016年9月30日，在河南省第十二届人大常委会第二十四次会议上，与会的省人大常委会组成人员一致赞成批准《信阳市传统村落保护条例》，信阳市制定的首部地方性法规顺利通过了“考试”。
“如果以《条例》在省人大常委会获批作为节点，自今年3月开始正式启动立法，到《条例》‘诞生’仅7个月时间。这样的速度看似很快，但其背后的故事，却并不简单。”参与该项工作的同志如今谈起《条例》起草经过时仍津津乐道。
精心选题 传统村落保护“脱颖而出”
2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。
市委高度重视我市的立法工作，及时听取市人大常委会党组的情况汇报，作出了相关决策部署。当年11月26日，省十二届人大常委会第十七次会议表决通过了关于确定新乡、信阳等7市开始制定地方性法规时间的决定。2016年2月20日，市人民代表大会法制委员会设立，信阳正式进入了“地方立法时间”。
对于我市的立法者来说，立好地方“首法”如同一次考试，能否交出漂亮的“答卷”，无疑是一次严峻的考验。
立好“ 首法”，选题非常关键。既要符合经济社会发展实际需要，又不能过于复杂，难以把握。早在省人大常委会作出《决定》之前，市人大常委会就已经开始了立法的相关准备工作。“地方立法要按照急需先立的思路，确保立得住、行得通、真管用。”在研究立法计划时，市人大常委会主任张国晖强调。
根据立法法的规定，设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
经过充分征求意见和认真研究，在28个立法需求项目里，第一部地方法规选题最终“垂青”历史文化保护工作：传统村落保护。
“传统村落保护之所以‘脱颖而出’，绝不是偶然。”参与该项工作的同志介绍道。
信阳历史悠久，文化底蕴深厚，境内有着众多的物质文化和非物质文化遗存。散布在青山绿水间的传统村落蕴藏着丰富的历史文化信息与自然生态景观资源，是乡村历史、文化、自然遗产的“活化石”和“博物馆”，是传统文化的重要载体和国民的集体乡愁。据统计，我市共有84个村庄入选河南省传统村落保护名录，占全省的14.21%，其中19个村庄入选中国传统村落保护名录，占全省的20%。但是随着经济社会的发展，不少村落传统风貌逐渐丧失，有的村落因人口外流，无人打理房屋而逐渐趋于破败。
尽管国家、省、市出台了一系列文件，加强了传统村落保护工作，但在我市传统村落的古建筑保护项目中，国家级与省级保护项目所占比例和数量相对较少，绝大多数都是由市、县政府承担保护任务，而市、县财政无力拨付传统建筑的维修经费。同时，绝大多数遗存下来的传统村落介于“文物”与“非文物”之间，保护起来法律依据不足，保护工作困难重重。因此，制定一部适用于传统村落保护的专门性法规十分迫切和必要。
在立法计划商讨会上，我市首部地方性法规选择传统村落保护，抢救、传承优秀传统文化的独特价值，让村民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，保护祖先给我们留下的不可再生的历史文化资源，成为大家的共识，并最终被列入2016年立法计划。
精雕细琢 让每一句条文都经得起推敲
历时7个月，5易其稿，信阳“首法”的出台是一个“千锤百炼”的过程，不仅要“瞻前”，不能与上位法冲突，还得“顾后”，实施后符合实际需要，具有可操作性。因此前期要调研论证，草案制订出来需要广泛征求意见，倾听各方声音，反复讨论修改。
“依法立法、科学立法、民主立法、开门立法，这些原则，在这部法规的制定过程中体现得尤为生动。”市人大常委会机关一位负责同志说。
2016年3月，市政府成立了以常务副市长任组长的起草工作领导小组，组织开展条例起草工作，明确市住建局作为牵头起草单位。
万事开头难。在没有立法经验的情况下，为起草好《条例》，市住建局可谓“做足了功课”：调查摸底、收集资料、外出学习借鉴成熟经验。经过集中“攻关”，起草者在较短时间内拿出了《条例》初稿，并书面征求了各县、区政府和市直有关单位的意见，通过相关网站面向社会公众征求了意见，同时又邀请了省内有关行业专家和部分市政府法律顾问对《条例》草案进行论证。经过反复讨论修改并经市政府法制办合法性审核后，5月初，《条例》草案经市政府常务会议审议通过，并提请市人大常委会审议。
作为立法工作的主导者，市人大常委会对《条例》自始至终都倾注了大量精力，先后组织召开了两次立法工作座谈会，主任会议对法规草案进行了3次集体讨论，组织调研组深入传统村落集中的县区调查研究。在此期间，还组织市人大常委会、市政府及有关部门同志一起外出学习考察成熟经验。
“在立法过程中，市人大常委会特别注重征求有关各方意见，集中多方智慧。通过多种方式征集了有关机关单位、大专院校、人民团体和传统村落集中所在乡（镇)、村民委员会、村民代表和部分专家学者的意见，共整理出97条。”市人大常委会法工委主任冯桂荣告诉记者。
最辛苦的工作往往在幕后。为了“立法有据”，市人大法制委印制的立法依据和参阅资料就有厚厚的170页，其内容包括城乡规划法、文物保护法、非物质文化遗产法、村庄和集镇规划建设管理条例等16部法律、法规和文件，以及《苏州市古村落保护条例》等3部相关条例。对各种渠道征集到的合理意见，市人大常委会法工委的同志对法规条文逐字逐句审读、修改，包括每一个标点符号都受到“高度关注”。
如果说法规的起草、征求意见、修改等是“幕后”工作，那么提交市人大常委会会议审议就是走上了“前台”。6月下旬，市人大常委会第二十六次会议审议了《条例》草案。从立法原则、法规名称、章节编排到具体条文，常委会组成人员都各抒己见，热烈讨论。审议中不乏这样的面对面直接表达意见——“我有不同看法”，有时甚至争得面红耳赤——这样的情况，在以前的会议审议中鲜有出现。
“这才是立法的味道。”不少现场的工作人员感慨。
8月中旬，《条例》草案送省人大常委会进行合法性审查，征询修改意见，之后，市人大法制委员会对《条例》草案进行了集中审议修改，8月26日，市人大常委会第二十七次会议审议通过了《条例》。
自《条例》草案提请市人大常委会审议至通过，前后5易其稿，中间对具体条文的反复修改更是无法计数。《条例》由第一稿的60多条条文，最终变成了经省人大常委会批准的43条。
立足实用
彰显“首法”的地方特色
《条例》草案在网上公开征求意见时，有不少网友说：“希望制定一部真正有用的好法律。”在《条例》制定过程中，具有合法性、可行性，体现地方特点，可操作性强等都是立法者追求的目标。
充分尊重并保护传统村落居民的正当权利，是这部法规的显著特点之一。当地居民是传统村落的主人，没有他们的参与和支持，传统村落保护就成了无本之木。在《条例》的制定修改过程中，如何防止公权力以保护的名义对私权利的侵害，是不少市人大常委会组成人员关注的问题。市人大常委会副主任高潮在审议时提出：“制定法规时要充分尊重村民合法权益，有关规定不能与物权法的精神相违背。”
最终，《条例》在总则中明确规定了传统村落保护应当遵循村民自愿原则。《条例》第十一条规定：申报传统村落应当经村民小组会议、村民会议或者村民代表会议讨论同意后，由村民委员会向乡（镇）人民政府提出报告。也就是说，村子接受不接受保护，由村民自己说了算。“《条例》并没有设置强制性条款要求传统建筑权益人必须参与到传统村落的保护中来，而是在村民自愿的原则和城乡规划法的基础上，对传统村落内的建设行为提出要求。”市人大法制委主任委员耿新生说。
为了调动村民参与保护的积极性，《条例》还鼓励传统村落村民在村落内居住，参与传统村落生产经营活动，合理享有保护开发收益；鼓励对传统村落的合理利用和创新发展，鼓励发展文化产业、传统手工技艺和乡村旅游。
保护传统村落，厘清各级政府和相关部门的职责至关重要。《条例》规定，市、县住房城乡建设主管部门负责对传统村落保护和发展工作的指导与协调，对传统村落内的建设行为实施监督、管理，并会同有关部门组织实施本条例。同时，对传统村落所在地乡级人民政府和村民委员会的职责也写得明明白白，具有很强的操作性。
在传统村落的认定上，《条例》充分体现了信阳地方特色。我市是革命老区，一些传统村落和红色遗迹相互交错，融为一体。市人大常委会审议时，很多意见认为，信阳的地方性法规要融入信阳元素，符合信阳实际。据此，《条例》特意在对市级传统村落的认定条款中增加了“拥有较为丰富的红色遗迹或者红色文化资源，能够集中反映特定时期的战斗、生产、生活风貌”这一款项。
拥有“牙齿”的法律才能得到有效贯彻实施。法律责任和处罚范围、处罚幅度是市人大常委会组成人员在审议时集中关注的问题之一。比如严重破坏传统村落的违法行为的处罚幅度在什么范围，才能既形成威慑力，又不至于脱离实际，又如传统村落中居民未经批准在自家屋边修个厕所，垒个猪圈这样的行为该不该罚，罚多少等问题，都引起了热议。
经过反复讨论修改，最终根据信阳市经济社会发展情况，遵循过罚相当的原则，设定了较为合理的处罚种类和处罚幅度。《条例》既规定了较“重”的处罚，比如占用保护发展规划确定保留的园林绿地、林地、湿地、古树名木、河湖水系、道路等严重行为，造成无法恢复严重后果的，对单位并处20万元以上50万元以下的罚款，对个人并处2万元以上5万元以下的罚款；也有相对较“轻”的处罚，如对擅自在传统村落内的公共场所修建临时建筑物和其他设施的行为，由传统村落所在地乡（镇）人民政府责令限期拆除，可并处200元以上500元以下的罚款。
“宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。”正是如此严谨的立法精神，使法规在报省人大常委会法工委审查时获得了充分肯定，并最终在省人大常委会会议上全票通过。不少省人大常委会委员在审议时评价说，《信阳市传统村落保护条例》选题很好，很有特色，在我省传统村落保护立法工作方面带了个好头。我们也有理由相信，随着法规的颁布实施，信阳市传统村落的保护工作一定会迎来更加灿烂的春天。