□本报记者 秦 旭
2011年11月25日，河南省十一届人大常委会第二十四次会议审议通过了《河南省农业综合开发条例》（以下简称《条例》），于2012年3月1日起正式实施，这是我省农业发展和法治建设中的一件大事。《条例》的出台，对于提升农业综合开发水平，提高农业综合生产能力和综合效益，保障国家粮食安全，积极推进中原经济区建设和“三化”协调发展，具有十分重要的意义。记者就此采访了信阳市委副秘书长、市委农办主任、市农开办主任姚海柱。
记者：农业综合开发目前全国还没有形成一套统一的法律法规，为什么河南省要出台这样一部地方性法规？
姚海柱：我省是农业大省，是国家粮食生产核心区，承担着保证国家粮食安全的重任。上升为国家战略的中原经济区建设，其核心内容之一，就是要走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，更好地为国家粮食安全提供保障，更好地为全国粮食主产区发展积累经验、提供示范。可以说，保障国家粮食安全，是中原经济区建设的职责所系、使命所在。党中央、国务院对河南的农业和粮食生产高度重视，近年来先后批准了我省实施国家粮食战略工程的《河南粮食生产核心区建设规划》和支持我省加快建设中原经济区的指导意见，赋予我省在保证国家粮食安全方面重大责任。从一定意义上讲，其政治责任大于经济意义、社会责任大于地区利益。要完成这一任务，农业综合开发起着重要的支撑作用。农业综合开发是在政府主导下，整合多种资源，支持和发展农业的一种有效手段，是提高农业综合生产能力、促进现代农业发展的一个重要途径。扎实做好农业综合开发工作，促进现代农业发展，对于保证粮食增产、农民增收，维护社会稳定，确保经济社会又好又快发展，具有至关重要的全局性意义。我省历来对粮食生产和农业综合开发工作高度重视，各有关部门在农业综合开发方面做了大量工作，也取得了突出成效，积累了不少好经验，当然，也存在一些问题。在新的形势下，如何进一步加强农业综合开发工作，促进农业综合开发上台阶、上水平，是我们应当努力解决的重要课题。通过地方立法，把农业综合开发中行之有效的政策措施、好的经验上升为法律规范，把需要解决的问题从法律层面作出规定；通过立法程序，促进农业综合开发的政策措施和解决问题的具体规定变成人民的意志，具有法律上的强制力，就可以更好地规范农业综合开发工作，更好地发挥农业综合开发的作用和效益。正因为此，我省依据国家法律和政策，结合我省实际，借鉴兄弟省市农业综合开发的立法经验，制定了我省农业综合开发条例。这个条例在认真贯彻国家有关农业综合开发法律、法规和政策的基础上，进一步健全了我省农业综合开发的制度体系，理顺了我省农业综合开发的管理体系、投资体系，并针对我省农业综合开发工作中遇到的突出问题制定了相应的措施，从法律层面上形成了促进农业综合开发工作的长效机制。《条例》的贯彻实施，必将对农业综合开发工作的健康持续发展起到积极的推动作用。
记者：贯彻实施《条例》对于当前做好农业综合开发工作有什么重要意义？
姚海柱：农业综合开发是我国“三农”工作的重要组成部分，是财政支持“三农”的重要手段，是提高农业综合生产能力、促进现代农业发展的一个重要途径。在当前全省上下加快中原经济区建设、推进“三化”协调发展的新形势下，贯彻实施好《条例》，进一步加快农业综合开发工作显得更为重要。
1.贯彻实施《条例》，是确保我省粮食生产核心区建设和稳定提高粮食综合生产能力的必然要求。推进中原经济区建设“三化”协调发展，保障粮食安全是核心。《河南省粮食生产核心区建设规划》要求，到2020年农业综合开发改造中低产田5000万亩，新增粮食综合生产能力167亿斤，占《规划》新增粮食综合生产能力260亿斤的64.2%，农业综合开发起着重要的支撑作用。《条例》明确了农业综合开发加强粮食生产核心区建设、保障粮食安全的宗旨，强调了要坚持以改造中低产田、建设高标准农田为主的这一任务。各地要认真贯彻实施《条例》，进一步明确农业综合开发的目标任务，与粮食核心产区规划和建设“百千万”高标准粮田紧密结合起来，使农业综合开发在稳定提高粮食综合生产能力方面发挥主导作用。
2.贯彻实施《条例》，是推进农业综合开发依法行政、依法理财的迫切需要。农业综合开发作为一种政府行为，是公共财政框架下政府支持农业发展的一项重大举措，必须适应依法行政、依法理财的内在要求。各级政府、各相关部门要通过贯彻实施《条例》，运用法律的权威性和规范性来保障农业综合开发，促进农业综合开发工作水平进一步提高。
3.贯彻实施《条例》，是充分发挥农业综合开发效益的法律保证。贯彻实施好《条例》，能有效促进农业综合开发工作的体制创新、制度创新、机制创新和管理创新，从法制的角度确保农业综合开发工作程序规范、开发重点符合实际、开发资金专款专用，充分发挥农业综合开发资金的效益，提升农业综合开发资金的使用效率。
记者：国家立项的大规模农业综合开发从1988年开始至今，已走过了20多年的光辉战斗历程，多年来的农业综合开发已形成了一套比较成熟完善的规章制度，《条例》的颁布实施与过去相比有哪些新的特点和内容？
姚海柱：《条例》共六章四十七条，主要对农业综合开发的目标任务、管理体制、项目管理、资金管理、监督检查、法律责任等内容进行了规范，具有较强的针对性和可操作性。
1.明确了农业综合开发的目标任务。农业综合开发的任务是什么，制定本条例的立法目的是什么，在条例中作了明确规定，第一条和第四条将农业综合开发的目标任务和原则分别表述为：“为提高农业综合开发水平，改善农业基本生产条件，加强粮食生产核心区建设，支持和促进现代农业发展，保障粮食安全，增加农民收入；农业综合开发应当遵循经济、社会和生态效益相统一原则，坚持以改造中低产田、建设高标准农田为主，实行田水路林山综合治理；坚持推进农业产业化经营，促进农业科技进步，保护和改善农业生态环境，稳定提高粮食生产能力和农业综合效益”。
2.强化了政府在农业综合开发中的职责。农业综合开发是政府主导的行为，应当强化政府职责。有的常委会组成人员也提出，农业综合开发重在统筹，政府应当加强领导，统筹规划，协调解决农业综合开发的重大事项。综合常委会组成人员的意见，《条例》对各级政府在农业综合开发中的职责作了明确规定，第六条：“省、省辖市和开发县人民政府应当将农业综合开发纳入本行政区域的国民经济和社会发展规划，组织有关部门编制农业综合开发中长期规划和年度实施计划。农业综合开发规划应当符合土地利用整体规划并同有关行业规划相协调”。第七条：“省、省辖市和开发县人民政府应当加强对农业综合开发工作的领导，坚持农业综合开发联席会议制度，健全相关部门共同协商和参与的工作机制，协调解决农业综合开发的重大事项，做好投资和政策的衔接工作”。同时，确保国家粮食安全是河南应当承担的重要责任，也是中原经济区建设的重要任务。“粮食怎么保？”《条例》应当面对并解决好这个问题。在综合考虑有关规定的基础上，《条例》通过强化开发建设规划、土地治理等措施来保障粮食生产。
3.界定了农业综合开发项目范围。根据国家有关农业综合开发的最新文件精神，结合实践中的做法，并借鉴外省立法经验，《条例》第十条对项目的范围作了界定：“农业综合开发项目主要包括土地治理项目、产业经营化项目和农业科学技术示范推广项目”和“国家规定的其他农业综合开发项目”。本条中还根据常委会组成人员的意见，对科技项目作了专门规定，即“农业科学技术示范推广项目，包括农业优良品种、先进适用技术推广应用，科技成果转化等项目”。同时对申报农业科技示范推广项目的条件也作了具体规定，作为《条例》的第十四条。
4.确立了土地治理项目工程管护制度。实践中，重建轻管，管理不到位的问题比较突出，为了解决好这个问题，《条例》对管护制度作了规定。一是确立了管护主体确定的原则；二是强化了管护主体的管护责任；三是明确了政府和农业综合开发管理机构的管护职责；四是规范了管护资金的管理和使用，这些内容分别作为《条例》的第二十二条、第二十三条和第二十四条。
5.拓宽了农业综合开发资金来源渠道。进行农业综合开发，资金是个最基础的问题。根据《河南省粮食生产核心区建设规划》，未来10年，我省仅中低产田改造项目就需投资400亿元，而当前每年全省用于农业综合开发的资金仅有20亿元左右，农业综合开发面临较大的资金缺口。“钱从哪里来？”如何解决好资金问题，《条例》在这方面显示了积极的态度。《条例》在第三章对资金来源作了具体分类规定，尤其对用于土地治理的土地出让金和地方水利建设基金及其比例予以规定。我省中低产田改造任务重，目前投资小，投资与规划开发规模差距较大，要完成这一任务，安排一定比例的土地出让金和地方水利建设基金用于土地治理是很有必要的，同时按照国务院有关文件精神，部分土地出让金和水利建设基金是可以用于土地治理的。因此，要按期完成粮食生产核心区规划建设任务，应当按照“取之于土，用之于土”的原则，安排一定比例的土地出让金用于土地治理，但由于每年的土地出让金数额是不固定、经常变化的，不宜规定具体比例，所以授权省政府按年度确定一个具体比例，并将其分别作为《条例》的第二十五条、第二十七条的内容。这些规定，既能调动各方面的积极性，又能集中财力办大事，较好地解决了“钱从哪里来”的问题，为农业综合开发提供必要的资金支撑。
6.加大了对违法行为的惩处力度。为保证农业综合开发有序进行，依法进行，《条例》根据实际情况，对农业综合开发实践中经常发生的一些违规违法行为，设置了相应的法律责任。如第三十五条规定：“任何单位和个人不得骗取、挤占、挪用、截留、滞留农业综合开发资金，不得将无偿使用的财政资金转为有偿使用”。这里所指的农业综合开发资金不仅指财政资金，也包括其他农业综合开发资金，这就加强了对开发资金的保护。第四十一条根据不同情节对开发县和直接责任人违规违法行为予以追究：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由省、省辖市农业综合开发行政主管部门按照管理权限责令限期改正，逾期不改正的，按照规定扣减下一年度农业综合开发财政专项资金；情节严重的，按照规定暂停开发县资格；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由有关部门给予行政处分”。
记者：贯彻落实好《条例》，下一步需做好哪些工作？
姚海柱：《条例》的颁布实施，为我省全面加强农业综合开发工作提供了法律保障。希望各相关部门要抓住关键环节，采取有力措施，全面贯彻落实好《条例》，以落实《条例》为契机，切实提高农业综合开发水平。
1.要广泛宣传，增强社会参与度。希望各级政府、各新闻媒体多支持，采取多种方式加大对《条例》的宣传力度，不仅要让各级政府、各部门理解掌握《条例》、运用《条例》支持农业综合开发，还要让社会各界特别是项目区广大农民群众了解、支持农业综合开发，最大限度地调动包括广大农民群众在内的社会各界，参与农业综合开发的积极性、主动性、创造性，营造全社会共同抓好农业综合开发工作的良好氛围。
2.要深入学习，提高依法行政能力。我市农业综合开发系统的每一位干部职工，要尽快开展学习《条例》活动，深入理解掌握《条例》每一章、每一款，全面准确把握《条例》的内容和实质。要按照《条例》要求，制订切实可行的农业综合开发工作方案和措施，加强对行政业务工作人员的培训，把学法、执法贯穿到工作的每一个环节、细节，努力提高依法行政能力和管理水平。
3.要建立健全协调机制，形成开发的合力。农业综合开发投入除中央财政安排的专项投资和省、市财政应配套资金外，《条例》还明确规定各地也要安排一定比例的土地出让金和地方水利建设基金用于农业综合开发，要求各地应当围绕中低产田改造项目区建设，统筹安排涉农资金，实行规模开发，提高农业综合开发效益。希望各级政府要加强协调，建立健全整合支农资金的工作机制。希望各相关部门积极主动配合，从规划入手，从实际出发，突出重点，积极探索财政支农资金整合的方式和途径，把有限的资金使用好，发挥最大效益。
4.要依法管理，搞好监督检查。监督检查是促进依法行政、规范管理、落实责任的重要手段。要建立健全财政、审计、监察等职能部门检查和委托社会中介机构检查相结合，日常检查和专项检查相结合，事前检查、中期检查和竣工项目检查验收相结合的监督检查机制，同时要强化社会监督。各级农业综合开发管理机构要切实负起责任，严格依法从事开发工作。
