□宋正昂
在推进农村现代化进程中如何创新农村社会管理备受关注。在转变政府职能的背景下，各级党组织和政府都在研究如何引导村民自治，积极开展农村社会管理创新。基于对秭归县农村社区的观察，山区农村社会管理创新必须把握三个基本方向。
一、山区农村社会管理必须强化农民的主体意识
社会管理就是通过一定的形式组织引导社会角色，使其融合为一个有机体，在个体和有机体的相互作用中推动个体和有机体发生变化。理想的状态是社会管理体制机制以及方式方法使每个个体的力量在有机体内呈正态分布，使个体和有机体达到良性互动，共同发展。显然，要达到这一理想状态必须使个体和有机体的价值取向相互一致。在市场经济背景下，个体的具体利益存在多样性，其价值取向的现实表现也存在多样性。价值取向的多样性究决定了个体意识及其行为的自我性，即个体意识自觉。当今，行政理念由管理逐步向服务转型，新农村建设必须以农民为主体，充分尊重农民的主体地位，同时使农民认识到自己的主体地位。只有农民的主体地位得到尊重、主体意识得到强化，农民的个体意识才能与基层组织的管理和服务相一致，农民才能发挥其主观能动性，积极投入到新农村建设中去。
长期以来，由于体制和历史的原因，农村管理带有很强的行政科层制色彩，村级组织和村干部实际上是行政力量的代表，农民几乎只有服从，没有自我。在乡镇综合配套改革以及农村税费改革后，村级组织及其村干部的角色发生变化，引导农民自我教育、自我管理、自我发展是其主要职责，逐步尊重农民的主体地位，逐步强化农民的主体意识，一些适应时代发展的管理模式得到肯定和发展。
社区治理模式简单地说，就是撤销原来的村民小组，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则组建若干个社区。社区采取议事的方式对社区事务进行一事一议。在议事时，农民可以自主表达意愿，相互商议，最终形成共识，做出决定。很多公益事业，农户在完成或者进行的过程中会得到政府一定的奖励和扶持。农民觉得是在为自己做事，自己在受益，大家一般都积极支持，从出钱出力到遵守村规民约都不会有太多阻力，表现最明显的是群众踊跃集资筹劳兴办公益事业，有的社区户平集资2万元修路。在社区兴办公益事业的过程中，农户交流增多，彼此感情更加深厚，集体意识和互助意识进一步增强，某农户家有红白喜事或者发生灾难，大家都积极主动帮忙。
不难看出，要尊重农民的主体地位，至少要完成两件事情，一是不要强迫农民做自己不需要的事情，二是农民的愿望要能得到一定的支持。以秭归这样的山区贫困县而言，对农村的支持主要靠上级的项目，而现行的项目管理体制，一般是上级下计划下级完成，这种体制比较机械，计划具体到村，调控余地很小，与农民愿望存在差距。现有的项目考核大多在年底进行，由于计划是从上而下分解的，很多到村一级真正实施时都到下半年了，完成的质量和进度都要大打折扣，因此，很多看起来对农户有利的事情，农户并不全力支持，甚至会反对。
因此，做以下建议：一是在计划指标分解上改“自上而下”为“县域统筹、上下结合”，先由村向主管部门申报，县直相关部门根据需要统筹分解，这样变要农民做为农民要做、政府支持；二是在乡镇一级设立一个项目的承接平台，统筹分配到乡镇域内的项目，乡镇可以根据农户实际愿望去统筹实施，解决需求不一致而又不能调控的问题；三是项目考核实行跨年度进行，根据项目的实际需要时间决定考核时限，不能机械地年底结账。这样，干什么、干还是不干都由群众说了算，并且政府能及时支持，上下有机结合，充分调动群众积极性，推动新农村建设。
二、山区农村社会管理必须适应管理对象的变化
价值代表主客体之间的一种关系，就管理的价值而言，就必须达到主客体之间的互动。简言之，管理的对象发生了变化，管理的内容和方法也应相应调整。从农村管理的角度而言，有三个变化值得关注。首先是人员结构变化，改革开放以来，人口流动性加剧，大量劳动力外出，农村以老人、小孩和妇女为主，他们大多缺乏劳动力、缺乏关爱，精神生活空虚，他们需要的是物质和精神生活的关爱，需要人与人之间的交往，需要劳力的联合互助。其次是经济结构变化，务工收入成为农民的主要现金收入，现有的土地收益已经不能满足农户需要，土地对农民的吸引和束缚程度降低，家乡对他们来说是一种牵挂，家庭的和谐幸福是他们最关心的，家庭农业产值不是他们关心的主题，他们需要的是留守人员得到照顾，他们能轻松外出挣钱。三是“两栖”农民工对土地是离而不弃，务工的不稳定和城市生活的高成本并存，新生代农民工游离于城市与农村之间，他们向往城市生活，又渴望家庭农业收入成为他们转变成市民的后方基础。
面对这三个变化，在社会管理的内容上做以下建议：一是加大关爱工程，建立一个留守人员的信息交流沟通平台，村、社区要能及时掌握留守人员的困难，协助解决，条件成熟的地方可以采取市场经济的办法，政府主导、社会参与，组建农村托老、拖幼机构，使留守人员不再孤独。二是研发小型农机具并补贴推广，减轻劳动强度，条件成熟的地方要发展规范的专业合作社，统一种植和管理，使留守人员从繁重的体力劳动中解脱出来。还可以用民办公助的方式组建农业劳务服务队，对种、管、收等个环节实行有偿服务，在解放劳动力的同时，为留守劳动力开辟新的致富门路。三是开展乡镇集镇和村庄场镇建设，把城镇化与发展农业相结合，引导游离的新生代“两栖”农民在集镇居住，回乡发展农业产业。还要在户籍、社保等方面改革，使进城人员享受市民待遇，从而促使其在转变成市民后一定程度上放弃土地，为农业规模化、规范化种植提供条件。四是引导土地流转，确保土地的保值增值，根据当地的土壤、产业等实际，建立一个土地经营权的交易平台，引导农民流转土地，使土地和劳动力有机结合。
在秭归的社区建设中已有这样的探索。有的针对社区农户劳动力不足实际，以轮流排班的形式组织农户销售柑橘，集中力量一户一户地采摘销售，大家相互帮忙，既降低生产成本，又分散了一家一户的劳动量，降低了劳动强度；有的社区动员农户逐渐把房屋建到农村场镇毗邻而居，相互照应；有的农户在周围农户的见证下，约定一部分外出务工，少数在家种几个农户的地，条件就是保管好果树和帮忙关照老人小孩，外出的人安心了，留守的劳动力获得更多的生产资料，增加了收入，提高了规模效益。
由此可以看出，农民现在不仅需要落实新农保、新农合等体制内的福利，也需要一些体制外的组织来满足他们多样性的需求。在即将到来的老龄化社会中，农村人口结构、经济结构以及需求愿望都将发生更加深刻的变化。因此，在现有的行政到村的体制下，可以引导农户成立新型的互助组或者社区，依靠群众的力量来解决农户不断变化的问题。
三、山区农村社会管理必须立足于农村的长久发展
一切从实际出发，是辩证唯物主义的基本原理，它告诉我们任何一个体制或者机制都必须从实际出发，在适合其生存发展的土壤和环境中培育生命力。一个制度的设计超越或者落后于现实，都会对现实产生阻碍。在农村社会管理上，很多地方都在借助一些社会组织，通过社会组织来带动当地的发展。就秭归目前而言，大多是在社区或者社区联合的基础上建立专业合作社来联系、管理农户。专业合作社目前的经济功能大于社会功能，以销售产品为主，真正延伸到种植环节的很少，更不会涉及到农户的社会管理。二是管理松散，很多合作社只是对外联系的一个名片而已，没有实际内容，空壳而已。极少数合作社就是农业经纪人自己，与所谓的社员没有明晰的股权，监事会等机构没有实际意义，合作社运行状况是个糊涂账。三是大多依赖某一个能人来做，只要能人这个核心一出去务工，整个组织就会一盘散沙。最近几年，农业的波动性大，一遇挫折就偃旗息鼓的合作社不在少数。因此，在对农村专业合作社的管理中，不能只追求数量不追求质量，应将建和管结合起来，在成立之初，各级政府、村级组织要大力扶持，甚至可以探索某些具体的扶持项目，以农民专业合作社为基础实施。
从农村的发展变化来看，农村社会管理不仅要重视经济效益，更要重视社会效益，必须有一个综合的管理平台，秭归县推行的农村社区模式是一个有益的探索。但是从社区运行的实际来看，存在三个差距。第一，社区工作行政化。农村实行社区后，行政到村的很多体制内的事情失去抓手。从严格意义上讲，社区是农民自治的互助组织，与行政无关，但在实际运行中，社区理事长主要在干低保评定，收缴新农合、新农保资金之类的事情，绝大部分社区没有自主组织兴办公益事业。第二，社区凝聚力不强。把分散的农民集合起来，必须有一个具有吸引力的事情，无论是社区发源地还是现在比较成熟的几个典型社区，都是从兴办公益事业开始的，公益事业完成后，集中起来的机会不多，社区就等同于过去的村民小组了。第三，社区干部难以稳定。从社区章程来看，社区干部没有工资，平时对社区的付出是一种义务。目前就秭归的实际看，社区干部的待遇有三种情况，一是村里支付务工补贴，反正在家种地，平时社区事情不多，做事就有务工补贴；另一种就是利用自己在社区的资源发展产业，在社区做事公道，大家信任，外地来的商贩就委托他们收购蔬菜、柑橘等，从中获得收益，弥补了平时义务付出；第三种就是村干部代理社区干部。在农村经济不是很发达的时候，生存和生活的压力使社区干部义务奉献的不太多，当大家都感兴趣的公益事业完成后，自然不愿当社区干部，或者当了不干事，甚至有的社区干部常年不在家，无法为社区服务。从一定程度上讲，社区的生命力在于公共利益的凝结，现实中多数社区与以前的村民小组没有多大区别。因此，把社区这一体制外的自我服务机构，制度化为一种体制内的模式是存在缺陷的，社区建设不能一刀切。
鉴于社区生命力和现实的效果，建议农村社会管理要将体制内的行政到村与体制外的自我管理相结合，并且这种结合要有一定的弹性。合并村民小组，减少村民小组的数量，行政事务依然有村组完成。在有公益事业或者其他需要大家努力的事情要做时，引导群众相互组合成社区，鼓励有共同利益的农户将社区巩固下来，形成一种体制。在这种情况下，让社区在体制外自由发展壮大，随着社区的壮大，按照其自身的活动能代替村组的部分功能时，就可以扩大村民小组的区域，减少其职能，将部分职责交给社区，如果社区由于某种原因不能完成其职能时，又可以把职能移交给村民小组，在一定的弹性互动中发展。
（摘自人民网理论频道）
