□孔喜梅
2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（下简称《纲要》）发布。为了实现强农惠农的目的，《纲要》的第二篇中重点提出了以农田水利设施建设为中心的农村基础设施投资举措，并提出建立健全基础设施的运营和管护机制的思路。笔者认为，这一战略举措真正体现了规划“强农惠农”的宗旨，对于提高我国农业现代化水平和农民生活水平，将农村建设成为农民幸福生活的美好家园，有重大意义。
近年来，我国自然灾害频发。2009年，我国农作物受灾面积47214千公顷，占全年农作物总播种面积的29.76%，成灾面积21234千公顷，成灾面积占受灾面积的45%，占农作物总播种面积的13.39%。农作物受灾面积大，成灾面积高，我国农村基础设施的脆弱性和不足也暴露无遗。
农村基础设施除了以农田水利设施为主的生产型基础设施以外，还包括服务于农村居民生活的生活型基础设施，为农村未来发展奠定基础的享受型、发展型基础设施，广义的农村基础设施还包括农村教育、文化、娱乐、社会保障等公共服务型基础设施。我国农村基础设施供给不足，既有深刻的制度背景，也有经济原因。家庭承包责任制实施后，农村原有基础设施投资、建设和管理的组织基础弱化，1994年的财政体制改革和随后逐渐推进的农村税费改革，又进一步削弱了基层政府在基础设施建设、管理方面的组织和动员能力；农村基础设施的公共物品属性，农村地处偏远，基础设施建设困难、建设成本高、投资回报期长、投资回报率低，使得农村基础设施建设很难吸引民间资本进入。《纲要》真正找到了制约我国农业生产的瓶颈和改变这一现状的着力点，如果这一举措得以实现，可以真正达到“强农惠农”的目标。
农村基础设施有以下作用：第一，农村基础设施通过直接性的生产活动带动农村经济发展，给农民提供就业机会，增加农民收入。第二，农村基础设施可以降低农民生产、生活成本，提高农村居民的投资回报率，便利农村居民生活。第三，农村基础设施建设可以通过提升整体环境质量吸引要素聚集，从而带动农村经济发展。《纲要》提出，要加强对农村清洁饮水、农村电力电网、路桥工程、清洁能源和农村综合环境整治等与农民生活密切相关的生活型基础设施的建设，改善农村居民的生活条件；《纲要》还提出要加强农村信息等发展型基础设施的建设。此外，特别值得注意的是《纲要》中提到“全面加强农田水利建设，完善建设和管护机制”：在基础设施建设方面，存在“热建设、重建设、轻管理和维护”的现象，农村基础设施无论投资额和项目大小，都具有“运行期限长”的特征，如果不重视对基础设施的管理和维护，会导致好不容易投资兴建的基础设施达不到理想的效果，造成损失和浪费。因此，《纲要》提出的完善基础设施的建设和管护机制，更是指出了我国农村基础设施领域存在的普遍问题。
河南作为粮食大省、人口大省，实际上也是农业生产资源和条件较为薄弱的省份，如何在《纲要》的指引下，规划我省农业和农村发展的战略蓝图呢？
2009年，河南人口占全国比重为7.11%，河南乡村人口占全国乡村人口的比重为8.29%，耕地面积仅占全国的6.51%，低于其人口和乡村人口占全国的比例，人均耕地面积只有1.66亩，仅相当于全国平均水平的73.45%。除粮食外，河南也是我国主要农产品的生产大省。2009年，河南生产了全国8.11%的棉花、16.9%的油料，其中河南花生产量占全国的28.5%，油菜子产量占全国的6.81%，芝麻产量占全国的比重更是高达42.08%。此外，河南还生产了全国60.57%的黄红麻，9.7%的烟叶，10.92%的水果等。所以，河南不仅是全国粮食生产核心区，为全国的粮食安全作出了重大贡献，在其他主要农产品的生产上，河南也作出了非常重大的贡献。
河南省历来重视对农村基础设施的投资。2009年，河南用在农田水利事务上的投资占一般财政支出的12.4%，高出全国平均水平3.59个百分点。可粮食大省、农业大省也往往是财政穷省，对耕地和农业资源的保护必将影响河南的工业化和城市化进程。2009年，河南一般预算收入仅占全国的3.45%，一般预算支出占全国的4.76%，其中农林水利事务的支出占全国的5.65%。以上数据对比可以得出一个结论：河南虽然将较多的财政支出用于支持农业生产，其比重也只能占全国很少的比例（5.65%）。那么，“十二五”期间，在农村基础设施建设领域，河南省应该如何做呢？
首先，以农田水利设施为中心，继续增加对农村基础设施领域的投资。2009年，我省农田有效灌溉面积5033.03千公顷，占我省耕地总面积的69.88%，远远高于全国48.7%的平均水平。但是，我省农业生产条件仍较薄弱：2009年，我省旱涝保收面积为4051千公顷，占耕地总面积的56.25%。此外，在水利设施建设方面，我省仍存在下列问题：水资源短缺，农业灌溉用水利用率不高，水利工程体系建设尚不完善、抗御水旱灾害能力较低；现有农田水利基础设施毁损老化；民生水利设施建设滞后，农村饮水不安全人口较多；流域生态较为脆弱，水土流失尚未得到有效控制等。《纲要》提出的以水利设施为中心的农村基础设施建设方针也符合我省实际。
其次，优化投资结构，重视基础设施建设过程中的质量管理。建立健全农村基础设施的运营和管护机制，提高我省农村基础设施的投资效率。按照“因地制宜，轻重缓急”的原则选择农村基础设施项目，将有限的资金用于农民生产生活需求最为迫切、最短缺的基础设施项目之上;优化农村基础设施投资的地区结构，更加重视落后和生态条件脆弱地区的农村基础设施投资;重视农村基础设施建设过程中的质量管理。2010年底至2011年初，我国遭遇重大旱灾，很多地方“临渴掘井”，“大干快上”了一批农村农田水利项目，这种“应急式”的农村基础设施建设方式有一定的必要性，但农村基础设施建设是一项综合工程，需要审慎决策、充分论证、科学规划、计划实施、质量控制和后续事务的安排等诸多程序，不能一蹴而就;建立健全不同类型农村基础设施运营和管护机制。在农村基础设施项目设计之初，应根据不同农村基础设施的类型和特征，按照“全生命周期”理念，有针对性地设计基础设施的运营和管护方案，预留管护资金，明确管护主体和管护责任，确保建设完成的农村基础设施最大可能地发挥其作用。
第三，对粮食生产核心区和非核心区主要产粮大县的农村基础设施投资，尽可能地争取中央政府的资金。由于国家对农业的支持政策，农业和许多涉农产业，有的是免税的，或者是享受保护性的税率，所以才有“农业大县、财政穷县”、“农业大省、财政穷省”的说法。《纲要》中也明确提出，“加大粮食主产区投入和利益补偿”。粮食安全是事关国家全局的大事，河南作为全国粮食生产核心区和主要农产品的主产区之一，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地，既有利于国家粮食生产核心区和非核心区产粮大县的建设，也能为国家未来粮食安全，打下更为坚实的基础。
（摘自《河南日报》）
