□刘传鹏
乡镇政府是我国行政管理体制中直接面向广大农村的最基层政权组织，它既承接上级党政机关的各项政策、指令，又承担了几乎一切农村公共管理和服务，不仅是连接城市与农村的关键层次和中间环节，同时也是各种矛盾的焦点。2004年3月，中央决定开展乡镇机构改革试点，至今已取得了比较明显的成效，其中领导职数、岗位设置、人员配备、职能转变、管理服务等较之以前合理、规范、完善了很多，但有些问题还比较突出，亟待通过进一步深化改革来解决。
（一）进一步理顺县乡职责关系，解决权责不对等的问题。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府除了没有下级政府外，在管理本行政区域内的政治、经济、社会、文化、教育、卫生等各个方面，和县级政府差不多具有基本相同的职权。但实际上我国大多数法律的执法权都只授予县级政府及其部门，乡镇的大部分职权都被县直有关部门所行使，如财政所、公安派出所、司法所、中心学校、卫生院等，都是县直部门的直属单位或派驻、延伸机构，人事权、行政权、财权等都在县级政府部门，以至于乡镇政府执政权力出现削弱的现象。
虽然许多职权被县直部门分割出去，但乡镇的责任却丝毫没有减少，社会治安综合治理、安全生产、计划生育、调解民间纠纷、组织农业开发、基础设施建设、社会保障等，都是乡镇无法逃避的任务。而且社会治安、计划生育等许多“一票否决”、“检查验收”，使乡镇干部顾此失彼、穷于应付，所有的任务和相关政策文件，都需要乡镇一级去贯彻、执行、落实，由县直部门承担的很多责任，都转嫁给乡镇政府承担。“上边千条线、下边一根针”，“权力不大、责任重大”成为乡镇工作的真实写照。乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种的检查评比上，而没有足够的时间去谋划本乡镇的发展。
农村综合配套改革后，特别是随着农业税的全部取消，机构大量合并，乡镇原有的职能也在大量萎缩。然而改革的核心是要转变政府职能，而不是削弱政府的职能。目前乡镇政府职能的严重“缺位”，是造成很多乡镇不能作为、难以作为的主要原因。所以要进一步理顺县乡之间的职责关系，在赋予乡镇职能时，应充分考虑到其所处的地位和作用，界定清楚县直部门和乡镇政府各自的职能，适度扩大乡镇行政管理权限，合理调整县委、县政府及各部门对乡镇工作的考核办法，严格控制对乡镇领导的“一票否决”事项。
根据不同基础、不同类型的乡镇经济社会发展需要，采取委托、授权等多种形式，逐步切实赋予与乡镇职责任务相适应的部分管理权限，充实完善乡镇管理和服务等职责，增强其组织协调、规划决策、政策执行、科学发展的能力，把乡镇职能定位在“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定、促农增收”上，使乡镇能够集中精力为农村发展、农业生产和农民生活提供更有效的专业化服务，从而真正成为“有所为有所不为”的最基层政府，而不是上级政府的派出机构或者办事处。
（二）进一步加强管理制度创新，解决机制不完善的问题。
目前，大多数乡镇干部队伍老龄化严重，不适应新农村建设的需要。自机构改革以来，乡镇很少引进年轻人才，导致近些年来乡镇的进人渠道主要是通过“选调生”，有的乡镇甚至连这些人才也没有，干部队伍断档。乡镇工作人员存在进口单一的现象，非常不利于年龄、知识结构的合理调整。乡镇的干部准入制度需要创新，可以考虑选拔年轻、有经验、有能力的村两委班子负责人到乡镇工作。
乡镇内部也没有建立行之有效的人员流动机制。乡镇政府严格按照“一二三”分类标准，配备45、40、35名人员，作为最基层的政权组织，突发性、应急性的事务非常多，乡镇政府人员紧缺、一人多岗的现象非常普遍。然而有的事业单位人浮于事，比如说财政所，税费改革后，工作任务大大减少，而人员编制未见精简，多数乡镇配备15至20名人员，实际工作并不需要如此之多。同时，政府和事业单位人员流动难度大，当出现重大紧迫的阶段性任务时，需要抽调人手，而乡镇未经县直单位许可，不能合理地在本乡镇范围内调配工作人员。这既不利于开展工作、完成任务，也不利于提高干部职工积极性、主动性，最终无法形成有序交流的机制。
有必要对乡镇直属、派驻和延伸机构等事业单位进行清理、分类，将分散于这些单位的行政职能和精干力量并入乡镇机关。从实际效果看，直属、派驻和延伸机构等实行以乡镇管理为主、上级主管部门仅提供业务指导的运行机制更为合适。对于直接为农业、农村、农民提供服务保障的事业单位，也不应简单地推向市场或转入企业了事，还是应实行政府主导。在机构设置和编制核定上，上级只对乡镇提出一个原则性的规定，乡镇按照“精简统一效能”的要求，实行总量控制、动态管理，在不超越原则的情况下，根据自己的实际情况确定机构设置和编制核定。
同时，要在机构和人员管理体制上作有益的探索，较好解决干部的工作态度、工作绩效等问题，对直属、派驻和延伸机构干部的任免由乡镇党委、政府决定，建立部门、乡镇和服务对象三方共同参与的考核机制，其中以乡镇的考核为主，使乡镇的作用落到实处。与此相应的是进一步改革工资分配机制，把乡镇干部工资总额的一部分作为活化工资，年底根据考核结果进行二次分配，充分调动乡镇干部的工作积极性和主动性。
（三）进一步加大财政支持力度，解决经费不充足的问题。
进入新世纪以来，国家对农业、农村、农民的政策做出了结构性调整，在新的农村工作形势下，特别是取消农业税、规范涉农收费等重大政策出台，给农民带来实实在在的利益的同时，乡镇干部也从“催粮要钱”中解脱出来，但相应地断绝了乡镇经费的重要来源，使乡镇机关的正常运转日益困难。乡镇政府对于乡镇公共事业和公共设施建设、环境治理、社会事务管理、办公、接待、差旅、重大活动等各个方面都需要适度的资金支持。
但乡镇的财政收入本来就少，再加上历史欠账等，乡镇经费普遍都非常紧张，收支无法平衡、欠债现象屡屡发生，而且实际上外面欠债或个人举债都无法反映在账面上，造成财务报表不实或隐形财政债务及隐形财政赤字。除了转移支付资金被用于“硬性开支”外，乡镇政府成了“无米之灶”，包括计划生育、综合治理、办公条件改善等难题无法破解，公共事业得不到有力开展，行政管理和社会服务施展不开拳脚，处于一种不能作为、难以作为的境地。
建议进一步加大对乡镇的财政支持力度。按照“财力与事权相匹配”的原则，进一步调整优化县乡财政收支结构，理顺县乡财政分配关系，推动各级财政向乡镇倾斜。随着国家财力的增长，要继续加大对乡镇的财政转移支付力度，逐年提高乡镇的财税分成比例。可以鼓励有条件的乡镇将区域内一般预算收入地方分成的绝大部分留给乡镇使用，行政事业性收费全额返还，切实增强乡镇财政支配能力，保证乡镇机构和人员的财政供给，把充足的财力投入到新农村建设和公共管理服务中去。
乡镇机构改革是我国行政管理体制改革的一个重要组成部分，是经济基础决定上层建筑、上层建筑适应经济发展要求的必经之路。结合乡镇实际和特点，要想进一步加强乡镇基层政权建设，完善乡镇功能，增强农村管理、服务的能力与水平，促进乡镇经济社会跨越式发展和长治久安，就必须贯彻落实科学发展观及社会主义新农村建设、深化乡镇机构改革等任务，逐步建立既符合乡镇自身发展规律又充满生机活力的管理体制和运行机制。
（摘自《人民网》）
