商城县委副书记 孙丽平
商城县是一个典型的山区农业大县，农业在县域经济中仍占较大比重。随着农村经济的发展，农村劳动关系发生变化，流转土地承包经营权，推行土地合作化、规模化经营，提高农村劳动生产率，增加农民收入，已成为农业发展新趋势。特别是在信阳市获批河南省农村改革发展综合试验区后，农村土地流转机制进一步激活，全县掀起了土地流转的热潮。
一、土地流转现状
全县共有耕地5.13万公顷，林地12.06万公顷，水面1.46万公顷，素有“七山半水半分田，一分道路和庄园”之称。截至2010年年底，全县土地流转面积126.1万亩，其中耕地流转30.73万亩，占耕地总面积的67.9%，林地流转99.24万亩，占林地面积的54.9%。从整体上看，土地流转呈现以下特点:
（一）土地流转速度加快，流转规模逐步扩大
商城县劳务经济发展迅速，农村劳动力输出规模不断扩大，从事农业生产的劳动力不足，成为加速农村土地流转的主因；农村产业结构调整，农业分工深化，涉农企业和经营大户旺盛的土地需求，在一定程度上成为土地承包经营权加速流动的主推手。从全县耕地流转单项看，2008年以前流转面积不足10万亩，2009年流转18.8万亩，截至目前，流转耕地量达30.73万亩，土地向专业合作社和种植大户流转呈加速趋势。林地流转更展示了巨大魅力，黄柏山林场吸引湖北省麻城市狮子峰林场“入伙”，跨省流入林地10000多亩，达成流转意向90000多亩。
（二）以转包出租为主，流转形式趋于多元化
当前，土地流转方式主要有转包、出租、互换、转让、股份合作等，按流转主体可归纳为3种类型：一是农户间流转，二是农户与合作组织间流转，三是村集体与合作经济组织间流转。其中以农户转包、出租土地承包权为主，占流转总数的近60%。商城高科农机农艺合作社还叫响了“安心打工去挣钱，商城高科代种田，耕育插收机械化，合作共赢谋发展”的口号，开创了保姆式服务的“代耕”模式，这是一种“准流转”的新形式。
（三）受土地耕种条件影响，流转数量存在差异
土地流转数量与当地经济发展水平成正比例关系。经济发展快的乡镇土地流转数量多，劳务经济发达的乡镇土地流转势头强劲。如外出务工农民较多的汪桥镇土地流转22320亩，流转率达72%。土地流转数量还与土地的自然禀赋息息相关。土地开阔、落差不大、适宜机耕、基础设施和肥力较好的农田是“香饽饽”，地势低缓的中北部乡镇土地流转数量明显多于南部山区乡镇。
（四）思想认识有偏差，少数人“惜地”制约流转
少数群众把土地流转当成对家庭联产承包责任制的调整，造成对政策的误解；有的群众受小农意识的影响，把土地当做“保障田”、“养老田”，担心田地流转后合作组织或种粮大户大量使用化肥、农药拔薄了地力，影响以后的收成；还有少数年龄偏大的农民习惯了耕种劳作，又没有挣钱的门路，把种田作为唯一的收入来源，不愿也不敢把土地流转出去；新兴农民专业合作组织和种粮大户处于发展的初始阶段，经济实力还不够强，稻谷、小麦大面积收割时节凉晒、仓储条件不足，承担风险能力有限，农民担心利益没有保障等，成为土地流转的主要制约因素。
二、主要做法及成效
商城县土地流转坚持尊重农民意愿，保障农民利益的原则，以促进农业结构调整，提高农业效益为出发点，以农业增效、农民增收为目的，积极稳妥地推进农村土地流转，取得了较好效果。
（一）创新管理服务机制，带动农业社会化服务的发展
充分发挥政府在土地流转中的引导和推动作用，创新管理，完善服务，增强流转的推动力。一是建立组织，加强管理。设立农村改革发展综合试验区建设领导组，由县主要领导任组长，领导组分设有土地流转工作专项领导小组，负责指导全县土地流转工作。二是搭建平台，规范服务。组建了县、乡、村三级土地流转服务机构，县、乡成立土地流转中心，行政村建立土地流转服务站，开展流转服务。县土地流转中心还设有土地流转纠纷仲裁委员会，调解土地纠纷，化解群众矛盾。三是对口承接，完善体系。土地流转延伸了农业服务机构的触角，释放了合作组织和中介机构的能量，还带动农技、农机、种子、供销、金融等涉农部门，开展政策、信息、技术、资金等多方位的服务。2010年，全县首批建设了137家村级综合服务站，选派大学生村干部任站长，配足人员和设施，把服务送到田间地头。
（二）创新农民非农化机制，实现劳动力转移和增收致富双赢
把解决人地矛盾作为促进土地流转的重要着力点，加快农民非农化，增强流转拉动力。一是最大限度“解放”农民。把农民的非农化作为促进土地流转、加速规模经营的重要引擎，积极探索“让农民从土地中解放出来，让土地从农民手中流转出来”的土地流转之路；积极发展劳务经济，加快农村劳动力的转移。二是实施城乡一体化战略。大力推进城镇化，积极建设小城镇和新型农村社区，变农民为市民，促进非农化进程。2010年，达权店、丰集两个乡撤乡建镇；黄柏山管理区投资2300余万元建设桂花新村，对黄柏山村进行整体搬迁，整村农民全部转移到旅游服务业，成功探索出农民“离土不离乡、失地不失业、原地市民化、城乡一体化”的新路子。三是转移农民促增收。通过土地流转，解决农村劳动力资源丰富与土地资源有限的矛盾，既开发土地资源的潜力，又激发人力资源的活力，最终达到转移农村富余劳动力与促进农民增收致富双赢的效果。据调查，农户流转一亩土地可获得净收益约500元，还能就地或外出务工，每年人均获得万元以上的工资性收入。
（三）创新引导带动机制，促进土地规模化、产业化经营
把龙头企业和农民专业合作社作为引导和带动，启动农业发展的新引擎，增强流转的驱动力。一是大力扶持农业产业化龙头企业。出台优惠政策，支持粮油、畜牧、水产、茶叶、中药材等优势特色产业发展壮大。特别是实施“华英农业”富民计划以来，全县新建标准化养殖小区39个，带动土地流转600余亩。目前，全县农业产业化龙头企业15家，流入龙头企业作为生产基地的耕地达数万亩。山信粮油集团形成“公司+基地（合作社）+农户”的发展模式，实现规模化经营、产业化发展，跻身河南省最大的农产品加工企业行业。二是积极发展农民专业合作社。重点扶持带动作用强、增收幅度大、运营效果好的农民专业合作社。目前全县已有合作组织323家，带动农户近万户。其中，种植业合作社123家，流转耕地13.6万亩。经营规模100亩以上的农户300户，1000亩以上的农户5户，还有一家合作社经营面积超过5000亩。三是提高耕地利用效率。引导农民改变传统的种植习惯，提高复种指数，激活土地的“冬眠期”。李集乡牵手合作社试种双季稻获得初步成功，第一季亩均单产达1100斤，第二季亩均单产达到800斤。一些乡镇还采取灵活有效的措施，集中农户的冬闲田，开展季节性租赁，最大限度地控制耕地闲置，解决了“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾。
（四）创新现代农业推进机制，加快农业现代化的发展进程
顺应农业现代化发展趋势，提高农业科技水平，提升农民素质，增强流转内生力。一是推行“三位一体”模式。创新提出土地流转、合作组织、农业机械化“三位一体”模式，三者相辅相成，良性循环，从生产条件、生产方式、生产技术三个方面探索发展现代农业之路。把土地流转作为“三位一体”中基础性、先导性、决定性的条件，放在重中之重的位置来推进。二是提高农业科技水平。走农业内涵式发展之路，加快新技术、新品种推广速度，加大机械化耕作推进力度。成立县农机合作总社，各乡镇成立分社，整合了全县农机农技人才和资源。全县各类农机达2.69万台套，农机总动力25万千瓦，机械作业能力达到40万亩。其中，商城高科农机农艺合作社拥有大型农机200余台套，具有20万亩耕地作业能力，拥有“全省仅有，全国一流”现代化育秧、蔬菜种植工厂40000平方米，成为河南省最大的农机专业合作社。三是提升农民素质。按照“有文化、懂技术、会经营”的要求，着力培养新型农民。开展针对性强、应用性高的农民教育培训。农民的素质提高了，眼界拓宽了，思维活跃了，技能增长了，知识性、技能型农民不断增加，“土专家”、“田秀才”大量涌现。由农民创建的省市级以上龙头企业15家，创办的合作组织100余个。
三、土地流转的趋势及建议
经过近年的发展，商城县土地流转呈现以下明显趋势：以书面合同为依托，流转行为规范化；以转包出租为主流，流转形式多样化；以农业龙头企业和农民合作组织为流入主体，流转规模扩大化；以流转服务机构为媒介，流转趋向市场化；以减轻劳动强度、增加收益为导向，流转受到越来越多群众的赞成和支持。针对商城县土地流转的发展趋势和存在的问题，建议采取以下措施，推动土地流转有好又快发展。
（一）丰富土地流转形式
在稳定农村土地政策，保持农村土地所有权性质不变的前提下，放宽农地承包权和经营权，除允许“农民以转包、出租、互换、转让、股份合作”形式流转外，还可在土地权益明确的基础上，允许以抵押、质押、拍卖等形式进行土地流转，增强土地的收益能力。
（二）完善土地流转市场
逐步建立和规范农地流转市场，通过以市场为基础的土地流转，促进土地的适度集中和实现农业的规模化生产。充分发挥县、乡土地流转服务中心和村土地流转服务站的作用，建立信息通畅、协商对称、服务到位的流转机制，切实保障流转依法有序进行；完善土地流转制度和工作流程，做好转前准备、转中服务、转后跟踪，加强管理和规范服务。
（三）健全土地流转制度
土地流转已成农村经济发展的必然趋势，在逐步完善农村土地流转制度的同时，还必须逐步建立健全法律法规体系，使流转行为有法可循，解决纠纷有法可依；健全农村社会养老保障体系，扩大保障覆盖面，提升保障水平，让农民转得放心、转得安心。
（四）保障农民群众利益
完善农村土地流转制度，充分尊重农民的权利，把农民权益放在首位，切实保障农民的利益不受损害。坚决制止侵权行为，避免在土地流转过程中，违背农民意愿、强行侵犯农民的土地承包权。
（五）加强土地流转管理
规范土地流转行为，由农民自主决定土地是否流转及流转方式，不得损害农民流转收益，不得改变土地所有权性质和土地农业用途，流转期限不得超过承包期剩余期限；规范土地流转合同，土地流转双方应签订内容详细、责权明确的土地流转合同书，并报乡镇管理部门存档；规范基层干部参与流转的行为，基层干部要积极做好土地流转的管理与服务，不损害流转双方利益并防止集体土地权益流失。
